一个东南亚BOT模式基建项目,如何成功落地？六点建议

与国内基建项目更倾向于BT模式不同，“一带一路”沿线国家受制于财力、运营经验不足等原因，往往倾向于BOT模式，项目建设运营周期长(一般为30- 40年)，面对的政治、经济、社会等风险更大，建立分层、接续、有效的风险覆盖机制，对于促进项目平稳推进和项目融资都具有重要意义，是海外基建项目能否成功的关键考量。

一、基础设施建设水平落后成为阻碍东南亚国家深度参与“一带一路”建设和实现区域经济一体化的最大瓶颈

东南亚地区是当今世界最具发展活力和潜力的地区之一，也是“一带一路”战略主要覆盖和优先建设的重点国家聚集区域。

但是，受经济结构、资源禀赋、产业基础、地缘政治等因素影响，东南亚国家基础设施水平与其经济发展程度高度不匹配，基础设施落后已经成为阻碍当地经济发展和区域一体化的关键，也成为加快推进“一带一路”建设的重要瓶颈。

以柬埔寨为例，由于持续战乱和缺乏维护，柬埔寨铁路长期处于年久失修的荒废状态，全国仅有南北两条铁路线，均为单线米轨，其中南线去年才恢复客运。同时，境内无高速公路，公路密度仅为0.25，沥青路面公路密度低至0.01。柬埔寨2016年人口互联网使用率仅为1%左右，也就是100人当中只有一个人可以使用互联网。

总体来看，东南亚国家基础设施水平和国家经济发展速度之间的不匹配决定了其快速提升基建水平的巨大需求和动力，而这些发展中国家普遍财政实力较弱，政府财政收入难以满足巨额的大型基础设施建设融资需求。

据亚洲开发银行估计，2017 - 2020年，亚洲基础设施建设年均投资约为7000亿美元左右，总需求约为8万亿美元。

·   高盛预测，届时仅马来西亚、泰国、印度尼西亚和菲律宾四国的基础设施投资总需求就高达5千亿美元。

·   据汇丰银行估计，2030年亚洲基础设施投资资金缺口将超过11万亿美元。

二、东南亚国家基础设施项目落地的三个主要困难

一)项目融资难:海外基建项目建设周期长、资金需求大，金融机构普遍呈现“有心无力”的窘状

海外基础设施投资不同于一般的产业投资，基建项目资金需求量大，建设和运营耗时长，并且大部分项目在建设之初就需要大量的最低限度资金作为保障。

从项目开发实践看，企业中标东道国基建项目后，通常东道国会给予企业一段时间的项目融资期(一般是1年左右)，企业需要寻找项目融资。

对于大型的国有企业来说，融资可能还相对容易，自己投入总融资额10%—20%的资本金，其余可以依靠股本融资和债务融资解决，而且有可能申请到国家开发银行、中国进出口银行的优惠贷款。但这样的项目往往是国家与国家之间的重点项目，比如柬埔寨的甘再水电站，两国高层多次进行协商，在多方担保和政策支持下，这个项目成为目前我国海外基建项目的标杆工程。

但随着海外基建项目的增多，实际上大多数项目主要还是在市场规则和法律约束的条件下自主推进，这个过程中项目融资就显得没有那么简单。集中表现在两个方面:

一是项目融资条件苛刻。

·   从东道国金融机构看，由于东南亚等地区财力有限、金融市场不发达，当地银行等金融机构难以满足大型基建项目融资。

·   从国内看，与我国制造业企业很早“走出去”不同，我国商业银行“走出去”的步伐并没有跟进，对海外建设项目的风险管理理念和手段都较为落后，也缺乏有效的海外保障支持机制，往往是“唯国有大企业”“唯政府担保”，企业投资海外的资产难以作为国内商业银行的抵押物，通常需要海外项目公司的国内母公司提供担保或者抵押物。对于民营企业来说，银行等金融机构更不会提供项目融资，通常还是传统意义的抵押借贷或担保借贷。

二是项目融资成本高。

尽管我国开发性金融和政策性金融对海外投资项目有一定的支持性贷款，但这类贷款资金规模小、审批程序多，一般企业难以获得，以“两优”贷款(援外优惠贷款和优惠出口买方信贷)为例，2016年“优贷”为300多亿人民币，而同年我国对外投资规模却高达1800亿美元左右。

企业主要还是依靠银行贷款，但相对于欧美日等发达国家1%－2%的低利率来说，目前大型国有企业中长期贷款利率普遍高于5%，民营企业贷款利率甚至高于10%。同时，由于海外投资风险较大，银行等金融机构对贷款往往提出更高的风险溢价，并要求企业融资必须匹配中信保多种保险条款，甚至要求企业提供额外的担保条件，这些都会抬高企业的融资成本。

以东亚电信集团在柬埔寨的一个电信项目为例，企业资质良好，且已获得中信保的优惠保险条件，但项目综合融资成本依然高达12%左右。

二)项目运营难:海外基建项目运营存在较大不确定性，缺乏覆盖项目各类主体和全过程的风险评估机制

海外基建的长期建设运营是一个非常复杂的过程，涉及项目主体多，各类主体的风险划分也很复杂，包括进度控制风险、成本控制风险、质量管理风险、合同管理风险、安全管理风险、组织管理风险、项目建设风险等等，以项目工期为例，不同于国内工期一般越短越好，由于境外项目的工期在特许经营权协议中已经约定，除特殊情况外，工期缩短或延长都属违约。

·   项目前期容易出现项目技术方案不合理、拆迁及环保投资概算取费考虑不周、项目工程量少计及单价被低估等众多疏漏，进而带来施工质量、总投增加、完工风险等不确定性;

·   项目中后期也要防范由于项目收入减少、成本费用增加、经营效益下滑造成项目财务状况恶化、无法偿还借款本金和利息的情况，以及频频出现的设备维护风险。

以菲律宾马尼拉长的北铁项目为例，本来承建从马尼拉北区的卡洛奥坎到北部城市克拉克全长80多公里的铁路本不难，但是涉及到拆迁问题，项目投资方低估了拆迁家庭被迫离开原居住地对他们的影响，施工成本高升，工程难以推进，菲律宾最高法院认定该项目存在违规行为，单方面宣布合同作废，给中方企业造成巨大损失。

又例如某大型国企在柬埔寨的水电项目，由于前期勘探工作深度不够，设计方案不得不进行重大调整，坝址由下坝址改为上坝址、坝型由面板堆石坝改为混凝土重力坝，工程量和总投大大增加，项目投资在原可研概算的基础上增加了50%，项目经济效益严重受损。

三)政治风险“防不胜防”:东道国投资环境较为复杂，政治风险将对项目造成致命打击

东道国政治风险往往是海外基建项目面临的最大风险。东南亚国家政治体制结构脆弱，党派矛盾和纷争较多，宗教、文化冲突不断，经济结构单一，工业基础羸弱，再加上基础设施投资本身的政治敏感性，一旦遭遇战争和内乱风险，国有化征收补偿风险，金融及汇率兑换风险，东道国违约风险，那么将对项目建设带来巨大冲击。

例如，上世纪末东南亚金融危机对印尼火电项目造成的严重危机，当时印尼盾对美元大幅贬值，许多火电项目原先签署了以美元计价的购电协议，但项目运行时，购电方无力按原定价格支付电费，企业承受了巨额损失。

又例如，被誉为中资公司走出国门典范的缅甸密松水电站，由于缺乏科学合理的政治风险评估体系，低估了国际地缘政治博弈和欧美国家对缅甸当局的影响，被国内反对派作为的打击执政党政治工具，项目开工一年多便搁置，成为诡谲多变的缅甸“民地武”冲突的牺牲品。

近年来，我国中信保加大了对政治风险的保障，覆盖率可以达到95%，但一般企业获得中信保的海外投资保险并不容易，尤其是民营企业，而中信保的商业风险覆盖条件更加苛刻，赔付比例仅60%左右。因此，在海外进行投资，尤其是针对基建这样长期性、复杂性的工程，要高度关注当地政府的资信度，特别是一些与我国仍存在争端问题的国家，加强防范东道国违约的风险。

三、优化改革创新途径，促进东南亚国家基建项目落地

一是建立健全双边和多边对话协调机制。

由于海外基础设施项目面临的综合风险较大，又通常涉及当地政府，许多不可转嫁风险实际可通过与政府签署相关协议进行控制。未来应进一步完善与“一带一路”沿线国家的双边多边对话协调机制，加强我国与沿线国家在法律法规、会计准则、贸易规则、投资准入限制等方面的协调，取得双边或多边合作谅解。

同时，建立完善国别风险评估体系，支持国内外银行联合授信、担保互认等合作。进一步完善重大国别风险评估体系，及时向企业提示政治经济风险，提高金融合作的风险预测和应对能力。积极发挥本币在“一带一路”建设中的作用，大力发展人民币跨境支付系统(CIPS)，建立人民币清算合作框架。

二是提升中信保风险覆盖能力。

作为国家惟一的政策性保险机构，中信保应继续加大对“走出去”企业的支持，倾听他们对信用保险的诉求，完善海外投资保险政策和具体操作指引，积极增加保险产品种类，提高商业保险的保障程度。

在风险可控情况下，扩大风险覆盖范围、降低保费标准、简化审批流程、加快承保理赔速度，对重点项目和企业优先提供全方位有效的海外投资保险支持，为“一带一路”沿线基础设施建设提供更多保障。

三是鼓励商业保险、银行等金融机构海外拓展。

充分利用现有海外金融机构网点资源和运营经验，增强我国金融机构对海外基建项目的投融资、担保、保险、证券化等金融支持。

积极开展“外保内贷”、“内保外贷”、“投贷结合”等多种业务，使企业可以更方便地利用国内外资产融资，提高资产变现能力。适当提高金融机构对海外投资项目的风险容忍度，完善项目重要指标评价机制，充分研究项目重要指标评价及预测，识别潜在的各类风险并通过协议进行合理配置和规避，重点关注项目发起人实力及管理能力、技术水平、还款能力等以及利率和汇率风险带来的成本超支风险，完善协议、合同等法律支撑体系。

四是发展兼具包容性和创新性的多元融资渠道。

进一步强化以亚投行和丝路基金为代表的新兴多边金融机构对接“一带一路”专项性的特点，以国际标准为“一带一路”提供信贷、债券、股权投资、保险等多元化、创新性融资模式。鼓励中资金融机构在海外设立分支机构，提供“跟随金融”、“贴身金融”等新型金融服务。不断促进资本市场联通，撬动更多国际资金，逐渐减少海外基建项目对传统银行贷款的过度依赖。

五是推广政府和社会资本合作。

积极通过PPP、BOT、TOT等方式来提高项目运营水平，尽量规避项目运作的风险。值得注意的是，B0T、TOT等法律关系相对复杂，企业要充分掌握投资东道国《BOT法》相关内容，尤其是投资方的资格、拥有股份、投资领域、投资形式收益分配、融资等B0T立项各环节。

同时，在与东道国政府签订BOT特许经营权协议时，政府须在特许经营协议中注明特许经营的权限、特许经营的时间，许可证的有效性及可转让性，对外汇管理的相关承诺，税收优惠政策等，以及保障BOT项目建设、运营顺利实施的外在条件，尽量规避项目运作的风险。

六是强化法律手段，完善境外投资权利救济路径。

以缅甸密松水电站为例，仅采用外交途径和友好协商很难在短时间内带来任何富有成效的解决方案。当遭遇东道国突兀武断的搁置决定，面对中国企业蒙受的巨大损失，中国投资人完全可以依据投资合同、双边投资协定和多边投资协议，启动法律程序，追究东道国政府的违约行为和违反条约义务的法律责任。

一方面，可以回避对国家间政治关系的影响，另一方面，通过法律手段解决争端也会最终促进缅甸国内投资环境的改善。

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