中建政研杨贺龙：PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的思考

导读

后43号文时代，在政府与市场的双重压力之下，政府投融资平台转型已迫在眉睫。各地纷纷出台“关于促进政府投融资公司改革创新转型发展”的指导意见，并明确提出：各级政府投融资公司在推进基础设施建设、新型城镇化和产业升级等方面发挥积极作用的同时，不同程度存在着法人治理结构不完善、内部经营机制不健全、投融资创新不足、运营模式老化等问题。特别是按照国家加强地方政府性债务管理、加快重点建设领域投融资改革创新的新要求,政府投融资公司迫切需要通过转换功能定位、激发内部活力谋求转型发展。

平台公司转型的背景与方向

在这过程中，中建政研跟踪了多个省市平台公司在这一轮PPP模式下的转型思路，主要体现为以下几个方面：

1. 以促进平台公司的市场化、产业化为指导思想

总结各地政府针对所属平台公司转型的指导思想，主要体现为：

第一，由过于依赖财政性融资向政府引导的市场化融资转变；由偏重于公益性基础设施融资向产业性投融资转变。

第二，支持有条件的省级政府投融资公司逐步发展成为综合性、大型金融控股集团；市、县级政府投融资公司尽快从已融资的公益性项目中退出,通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本。

第三，省市县三级投融资平台都将成为各地“国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体”。

这为平台公司转型与整合提供了指导方向，平台公司的整合重组也成为一种常态，并在平台公司转型上的有益探索。

2．以资产证券化与PPP模式应用为契机

目前，各地政府及各部门都有自己的平台公司，导致平台公司数量不一、管理不一、成熟度不一，对整体投融资体制改革和平台公司系统管理造成了障碍。在新形势下，应以转变发展方式、激发内在活力、增强投融资能力、有效防范风险为改革目标,以推进运营模式、融资模式、公私合作模式、资产证券化运用等改革创新为着力点,以完善政府部门政策支持体系、绩效考核评价体系、风险监控与防范体系为保障,进一步提升政府投融资公司服务重大基础设施建设等领域的投融资能力。

多种融资手段（譬如资产证券化）的应用将是政府投融资平台公司转型需要考虑的重中之重，也是政府投融资公司实现快速转型的关键。建议各级政府应对所属几大平台公司进行重新整合和定位，打造集团整体竞争力，在地方政府投融资体制改革的浪潮中完成“华丽转身”。

3.以加强资源整合与核心能力建设为首要任务

如上所述，平台公司的整合将会成为一种“新常态”，这必然会涉及功能定位、资产重组、项目盘点、集团管控、组织管理、人员配置等事项。调研发现，各级政府（特别是市县级政府）通常会以“一母N子”的模式构成和重组投融资平台，旨在整合优质资源和重点项目，以专业化为基础，打造若干优质的投融资平台（譬如：建投、水投、文投、产投等），自主开展业务并支撑区域的可持续发展。

平台公司肩负着推动政府投融资体制改革和推动地方基础设施建设投资的重任，应主动担负转型任务，打造自身的核心竞争能力，从过去单纯的政府投资延伸功能向社会化投资运营功能转变。

4.以打通产业链上下游一体化为路径

从建设工程到运营维护、从投资开发到产融结合，政府投融资公司转型之路遵循产业链上下游一体化的模式，多层次应用基础设施建设项目的运作模式，从传统的建安工程到EPC，从单一建设到建设运营一体化，从政府单一投资到PPP（含BOO、BOT、BOOT、TOT、BLT模式等），从政府担保下的银行贷款到多种融资模式创新（如资产证券化等），一体化考验的是政府投融资公司在转型过程中应对各种项目运作、资本运营、投资、管理等各种风险的能力，迫切要求政府投融资公司整合现有优质资源与重点项目，并以此为基础逐步打造一体化运营能力，并配套科学的运营管理机制，促进经营模式转型。

作为整合成型的平台公司，应盘点和优化原有三大平台公司的优势资源，重新进行科学配置，全面梳理原有平台与新的平台公司的关系，优化经营与管控模式。

5.借平台转型推动政府职能转变和投融资体制改革

从单一的政府担保下的银行贷款到各单位蜂拥而上PPP项目，体现的是政府融资渠道的匮乏和专业决策能力不足，平台公司转型将进一步推动政企分离，政府将成为单纯的项目决策与评估者（譬如PPP中心）和运营监督与风险管控者，市场化的项目运营管理职能将逐步分离；平台公司将启动市场化（兼顾现有债务处理），逐步实现独立自主发展，以此推动整体投融资体制改革。作为政府所属的平台公司，应对自身战略和可持续发展进行重新定位，在发展过程中支撑政府的投融资体制改革，助力区域经济发展。

平台公司转型的重点任务

1.明确发展定位。通过政府性债务剥离和资产重组、股权结构调整优化、运营模式和机制创新,使得平台公司发展成为政府投融资的改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体。关键是对现有投资、建设、运营项目进行全面盘点和归类，明确重点项目的盈利模式与运营架构，在此基础上，梳理各级平台公司之间的关系，清晰化各项目之间以及各运营主体之间的关系定位。

2.规划未来五年的发展战略。“十三五”新常态下，基于经济下行和结构调整的宏观环境，对平台公司的发展战略进行前瞻性规划。关键是明确在当前经济发展模式下（强刺激转向引导性投资）平台公司的发展模式、产业链布局、目标、业务和市场结构、规划路径、发展策略等。

3.规范法人治理结构改革。完善以董事会为核心的法人治理结构,规范董事会建设,逐步落实董事会选聘经理层等职权。关键是建立股东、董事会、监事会、经营层四权分立的制衡关系，规范“一母N子”间的业务管控关系和分工、权限设置，清晰化权限界面，规范法人治理。

4.加快内部经营机制改革。明晰平台公司以及下属各层级平台公司的决策权限,规范“三重一大”(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作)决策程序和制度。落实企业董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权,逐步建立“内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的竞争激励机制。关键是建立各级平台公司的运营管理与经营考核体系，完善现代企业管理制度。

5.推进国资监管体制建立，推进运营模式与融资模式创新。按照“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的要求,以各级投融资平台自我约束为出发点，构建以管资本为主的国有资产监管体制。同时，完善集团化分层管控体系,推动平台公司及下属的二、三层级公司与国内外大型企业开展战略合作,广泛吸收社会资本参股,积极发展混合所有制经济。推进实体经营和资本运营交叉融合、产业资本和金融资本相互渗透,实现良性互动,促使平台公司逐步发展成为综合性、大型金融控股集团。探索PPP模式和资产证券化的运用创新，构建核心竞争能力。

（杨贺龙 北京中建政研信息咨询中心 副主任 北京中建政研信息咨询中心PPP专家委员会产业规划组组长）

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