洛阳市市政道桥PPP项目是河南省第一个成功落地的项目，同时其项目模式也独具特色，因此受到广泛关注，被作为示范项目进行推广。中建政研作为该项目的第三方咨询机构，在促进项目落地和科学运营方面起到了重要作用。日前，《公共采购》杂志刊登了针对该项目的特别报道《河南洛阳自负盈亏PPP市政项目为何能落地》，中建政研中心主任梁舰、常务副主任杨贺龙针对该项目进行了经验分享。

河南洛阳自负盈亏PPP市政项目为何能落地

    在财政部公布的第二批政府和社会资本合作（PPP）示范项目中，河南省洛阳市有10个项目入选，分别是洛阳市城区污水处理及污泥处理（总投资14.4亿元）、洛阳市故县水库引水工程（总投资7.5亿元）、洛阳市伊洛河水生态文明示范区（总投资54.63亿元）、洛阳市汝阳县集中供热（总投资2.23亿元）、洛阳仁大医院（总投资6亿元）、洛阳平乐正骨医院（总投资4.88亿元）、洛阳市古城保护与整治（总投资85亿元）、洛阳市栾川县文化艺术中心建设（总投资2.1亿元）、洛阳市栾川县凤凰广场建设（总投资1.6亿元）和洛阳市政道桥（总投资12.62亿元）。

其中，洛阳市政道桥是一个自主经营、自负盈亏的项目，却是河南省第一个落地的项目，这又是为何呢？

向专业咨询机构购买服务

洛阳市财政局相关负责人介绍，这个PPP项目于2014年9月立项，包括洛阳市新街跨洛河大桥、九都路东段和滨河南路建设工程，项目概算投资8.1亿元（实际总投资12.62亿元），采用PPP模式运作，由中标人组建项目公司，负责融资投资、建设实施、运营维护管理和资产管理全过程，自负盈亏。

为了保障项目落地，洛阳市政府牵头成立项目领导小组，由常务副市长任组长、副市长任副组长，市住建委、城管局、财政局、发改委、法制局、环保局、规划局、国土局等相关单位组成，建立协调机制，经常就相关事宜开会研究。

“当时对于PPP模式是什么，只有少数专家和专业咨询机构明白，尤其是自负盈亏PPP项目，不仅在国内没有先例，国外也鲜有成功案例。经过领导小组慎重考虑，我们决定政府购买服务，向第三方专业咨询机构请教，通过招标，北京中建政研信息咨询中心成为我们项目咨询机构。”该负责人说。

工夫不负有心人。在洛阳市财政局、北京中建政研信息咨询中心的共同努力下，按照严格的政府采购程序对意向企业进行层层筛选与认真洽谈，项目在2015年5月成功签约落地。在第10期中国PPP沙龙研讨会上，该项目被作为示范案例向与会的300多人推介。

洛阳市财政局局长熊文博感慨地说：“哪些项目适合PPP模式，怎么运用PPP模式，刚开始的时候很盲目，起初找了十几个项目，后来一步步在实践中学习，由于当时相关指导文件还没有出台，只能根据亚行给的资料去实施。在这种情况下，每做一步都觉得依据不足，整个过程中专业咨询机构给了我们很大帮助。”

结合项目特点设计风险分担制度

那么，作为第三方专业咨询机构的北京中建政研信息咨询中心又是如何提供服务，并帮助项目落地的呢？该中心主任梁舰表示，与传统投融资方式相比，PPP模式有4个鲜明特征：全生命周期、物有所值、风险共担和激励相容，相关工作要围绕这些方面展开。

首先，在项目论证之初，设计具体实施方案时就碰到一个大难题，因为项目是自负盈亏的，只能采取政府付费方式，但如何付费，如何保证项目有足够的收益空间吸引社会资本参与，同时还要兼顾财政承受能力。

其次，风险如何分担以及共担事项。按照相关文件规定，经营性风险由社会资本方承担，但并没有细化到每个细节的风险如何承担划分，这些是要解决的难题，比如宏观经济变化、运维技术要求改变、项目移交时不能满足即时的新要求、承包商违约等。

“如果简单按照政策风险由政府承担、运营风险由社会资本承担的原则，那么这个项目可能无法进行下去。在设计风险分担制度时得充分考虑项目特点，如洛阳地处中原，从西周时期的洛邑开始，已有近3000年历史，假如因发现文物而停止施工或改变设计方案，由此带来的风险社会资本显然不愿独自承担，只能是由政府承担；另外，如果是本级政府不可控的法律风险全由政府承担，那么最终的可能就是政府风险成本太高，导致项目无法顺利实施。”该中心相关专家杨贺龙介绍，最终的抉择是平衡分配风险，政府可控法律风险由洛阳市政府承担，不可控风险由双方共同承担；发现文物后的风险由政府承担。

再次，物有所值评价。这是判断是否采用PPP模式建设基础设施及提供公共服务的一种评估方法。财政部发布的《物有所值评价指引》包括定性分析和定量分析，其中定性分析包括7项基础指标和不少于3项的附加指标，但对于具体评价原则也没有指导。

“我们总共选取7项基础指标与3项附加指标，对每项指标进行细化解析，分别进行相应评分，以保证物有所值评价的科学性。”杨贺龙进一步解释说，例如把“全生命周期整合潜力”这项指标的评分原则分为5档：80～100分，表明项目的全生命周期成本已被很好地理解和认识，并且被准确预估的可能性很大；60～80分，表明成本已被较好地理解和认识，并且被准确预估的可能性较大；40～60分，表明成本已被较好地理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估；20～40分，表明成本理解和认识还不够全面清晰；0～20分，表明成本基本没有得到理解和认识。

选择社会资本关注三大因素

一些原则性问题解决后，另一重要事宜就是社会资本选择。梁舰认为，考虑到项目的特殊性，对社会资本进行甄选时，应高度关注企业自身的经济实力、融资能力和综合运营能力。

杨贺龙介绍，按照国务院对铁路公路、城市轨道交通投资项目最低资本金不得低于项目总投资额20%的要求，最终确定投标公司的基本要求：注册资本1.5亿元人民币及以上，总资产11亿元人民币及以上，净资产2亿元人民币及以上。联合体所有成员的注册资本总和2.5亿元人民币及以上，资产总和 20亿元人民币及以上，净资产总和4亿元人民币及以上。联合体主办人的注册资本1.5亿元人民币以上，总资产11亿元人民币及以上，净资产2.5亿元人民币及以上；联合体其余各成员的注册资本1亿元人民币以上，总资产9亿元人民币以上，净资产1.5亿元人民币以上，并且连续三年均为盈利，上年末的资产负责率小于90%。

“关于融资能力，我们要求独立申请人具有不低于项目投资估（概）算的投融资能力；书面承诺若中标（成交）后，以现金注入项目公司的注册资本不低于人民币1亿元，并且不得用于项目之外的任何支出。如果是联合体，则具有不低于项目投资估（概）算的投融资能力；申请人应取得商业银行的支持，并同步提交商业银行承诺函。”杨贺龙说。

众所周知，综合运营能力也是衡量社会资本的一个重要指标。梁舰表示，在对PPP项目提供管理咨询服务时，该中心建议要求投标公司最近三年在中国国内参与市政道路和/或桥梁项目的投资或/和建设，或/和运营养护的合同金额累计不低于15亿元人民币，并且竣工验收的项目不少于两个，以中标通知书原件、合同原件为佐证，竣工项目还需提供验收证书。