一直以来，PPP属于政策较为密集的领域。近期在圈内广受关注的就是国资委办公厅下发的《关于加强中央企业 PPP 业务财务风险管控的通知》（征求意见稿）。通知中提出要求建筑类央企累计对PPP项目投资不超过集团净资产的40%，其他央企比例不超过20%。

通知称，近年来，随着国内投融资体制改革不断深入，越来越多的基础设施和公共服务领域项目转变为 PPP（政府和社会资本合作） 模式。中央企业主动适应改革要求，积极参与 PPP项目，有关业务快速增长。但 PPP 项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表 外运行等，加大了企业财务风险。为加强中央企业境内基础设施和公共服务领域 PPP 业务财务管理，防范财务风险，并下发通知。

此次通知主要包括四条：明确财务承受能力边界、严格财务风险源头管控、优化项目资金安排、规范 PPP 业务会计核算等，而每一 条又分为具体规定。比如，明确财务承受能力边界要求各央企明确自身 PPP 业务财务承受能力上限，对 PPP 业务实行总量管控。资产负债率高 于 90%、近 2 年连续亏损或资金实力薄弱的子企业原则上不得单独投资 PPP 业务。

严格财务风险源头管控，要求单个项目计划总投资超过 10 亿元或拟开展子企业资产总额 5%的，均应由集团批准。对财政收入主要依赖转移支付的地方，审慎开展回报方式以政府付费为主的 PPP 项目。

专家解读

据了解 ，此次国资委下发的通知还只是一个讨论稿，在几家企业内部下发征求意见。一家建筑央企PPP负责人看来，由于央企在近几年PPP项目推进的太快，累计的风险需要化解，比如项目的可研论证、财政可承受能力论证、项目融资论证不充分，此次国资委出台这个通知非常有必要，能够约束央企的投资，希望同时有 细则公布。

E20研究院执行院长薛涛看来，当前PPP中某些项目的机制设计，确实带来了施工类企业的一些竞争优势，而项目打捆带来的巨大的融资需求，使一些建筑类央企在当前PPP的竞争中因此获得了突出的地位，业绩突飙猛进，在PPP制度还相对不完善的当下，也使他们成为融资平台的某种替代而积累了财务风险，这是这篇管控通知出台的原因。但是这样的情况如果继续深化，一方面确实与防控地方债务风险有所违背，一方面也再次陷入重建设轻运营的惯性，一方面也对缓解民间投资下滑的不利局面没有帮助，最重要的是也许在过快的央企PPP增长份额中，其中部分项目实现不了PPP提供公共服务长期效率提高的目的。这是大家所关注的焦点问题。

行业专家认为，这个通知对PPP来讲，央企是主要的社会资本方，现在央投资PPP企的趋势会收紧，对PPP总体来讲， 有助于PPP的规范，对于民营资本来说，机会更多了。对于未来PPP，会是一个由量到质的变化。

政策影响

目前该份文件尚未见正式发布，仅为圈内流传。同时，就算正式发布，也仅是征求意见稿。但应该看到，如果该份文件正式实施，将对中央企业参与PPP甚至对整个PPP市场产生深远影响：

第一，不利于央企参与PPP市场。由于国资委明确要求对PPP业务实行总量管控，预计对中央企业参与PPP项目将产生较大影响。根据明数数据统计，截至2017年6月底，全国PPP项目成交总金额达到55674.97亿元，其中央企及央企下属公司成交总金额达到29150.2亿元，占全国项目成交总金额的比例为52.36%，是PPP市场最主要的社会资本。如果总量管控，那么央企参与PPP项目的总量必然会下降。由于实操中很多PPP项目是由央企参与策划并推动地方政府发起，因此央企参与总量下降可能也会对整个市场的PPP项目数量和项目推出进度产生影响。

从笔者的角度来看，这未尝不是一件好事。其实目前PPP市场一个很大的问题是，发展的速度太过快了！发展太快带来的问题是：第一带来透支：对地方财政的迅速透支，对目前政策法规的透支；第二带来乱像：因为太多项目急着上，很多工作做的不够充分，各种乱像横生。

从市场的长远健康发展而言，缓一缓未尝不是一件好事。

第二，不利于融资。由于央企的市场份额最大，因此金融机构的主要融资对象就是央企。但该份文件进一步提出，应该坚持“同股同权”原则，不得以“名股实债”方式引入股权资金，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等。

PPP市场巨大，央企之间的竞争激烈，因此任何央企都不会轻易放弃这个市场。笔者曾经写过一篇PPP融资吐槽，就是关于央企不增信和银行要求增信的矛盾问题。国资委对于央企融资的要求，将加剧目前PPP项目融资的难度。

第三，有利于地方国企和民企。从市场参与主体的结构角度来说，该份文件对央企参与PPP提出限制，那么必然有利于地方国企和民企提高市场份额。

第四，有利于产业投资机构。目前市场上陆续出现了一些PPP的产业投资金融机构，他们联合央企，由央企提供施工和运营，他们提供资本金，从而实现优势互补。该模式符合国资委要求的”同股同权”引入股权资金的要求。

当然，产业投资机构目前能够参与的项目估计较为有限，同时国资委的这份文件尚未出台也未正式实施，因此，对央企来说，政策方向比较明显，现阶段能够尽快推动落地的项目必须得抓紧，“有花堪折直须折，莫待无花空折枝”。