今年，国家相继发布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)和《建筑业发展“十三五”规划》（以下简称“规划”），为今后一段时期建筑业的改革发展指明了方向。在日前闭幕的“第四届中国建筑业改革与发展高峰论坛”上，一位曾经参与建筑业改革顶层设计的人士发表演讲，分享了学习国办发〔2017〕19号文的体会，列举了国际视野中我国建筑业发展的短板，对于“十三五”乃至今后时期建筑业改革发展趋势提出了自己的观点与思考。现将其演讲整理成文，以飨读者。

建筑业改革与发展展望

一、建筑业改革现状

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(以下简称《意见》)，在业内外引起强烈反响，将对未来建筑业健康发展产生积极而深远的影响。《意见》指出：建筑业是国民经济的支柱产业。改革开放以来，我国建筑业快速发展，建造能力不断增强，产业规模不断扩大，吸纳了大量农村转移劳动力，带动了大量关联产业，对经济社会发展、城乡建设和民生改善做出了重要贡献。

在我国特有的发展模式和发展阶段中，建筑业是当之无愧的支柱产业，为城乡经济社会的发展做出了重大贡献，建筑业的产业水平直接决定着国民经济社会发展的质量。强大先进的中国建筑业在未来的10-20年仍然会对经济社会的发展发挥重要作用。

总结建筑业改革历程，大致可以划分为几个阶段：

1978-1984年，突破计划经济束缚，开放搞活阶段。以小平同志关于建筑业、房地产业的讲话、国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制问题的暂行规定》为标志。

1984-2003年，加强政府监管，建章立制阶段。资质管理制度、政府质量监督制度、施工图审查制度、建设监理制度等， “一法四条例”基本上都是这一阶段的成果。

2000-2010年，产权制度改革、行业加速发展阶段。

2014年至今，结构调整、深化改革阶段。正在筹划并启动新一轮改革，全面深化改革阶段。

此轮改革进入深水区，是对已有制度的改革，是对管理者自身的改革，是更加综合性的改革，是适应新技术浪潮的改革。需要更为系统的顶层设计，需要更多部门的一致行动，需要更高层次的法规保障。

二、国际视野中我国建筑业发展的短板

《意见》指出：建筑业仍然大而不强，监管体制机制不健全、工程建设组织方式落后、建筑设计水平有待提高、质量安全事故时有发生、市场违法违规行为较多、企业核心竞争力不强、工人技能素质偏低等问题较为突出。《规划》集中提出了三方面的问题：行业发展粗放，工人技能素质不高，监管体制机制不健全。从国际视野来看，我国建筑业发展的短板包括：

1. 行政力量过于强大，市场机制难以发挥作用

承包、咨询主体市场准入完全由政府控制，政府及政府主导的工程规模过于巨大，行政力量对于市场竞争(招标投标)和法定建设程序干预不同程度存在，行政的行业管制渗透深入。

2. 业主主导交易规则：不公平交易普遍存在

当前我国建筑市场的基本状态可以描述为：公款投资业主多而无制约;处于强势地位的甲方、处于弱势地位的乙方和有失公允的第三方。据国家有关部门统计和执法检查表明，建筑市场检查出来的问题中，建设单位/业主的违规行为占相当比例。

建设单位存在的突出问题主要表现在：一是违反法定建设程序，不重视专业咨询的作用。二是建筑工程招标投标不规范。规避招标，虚假招标，采用“阴阳合同”。三是资金不到位，恶意拖欠工程款。压工期和压级压价现象普遍存在。承包方不垫资无工程。四是过度肢解分包工程。五是在合同履行中的违规问题。审计时间太长，迟迟不能决算。违反规定对工程进行重复审计。

3. 旧体制遗留：建造环节分割，总分包组织水平低

对比发达国家建筑业组织，由于传统体制的遗留，我们在建造环节上，设计施工采购一体化组织水平低，分割严重。即使实行工程总承包的工程，也难以达到在一个平台工作、深度融合、全过程协作、整体优化的真正意义上的总承包。

国内建筑企业距离基于专业分包的总分包关系有巨大差距，层层转包、层层盘剥情况较多存在，上层承包组织收取一定管理费用后，将工程转给下一层承包组织，常常接最后一棒的是劳务企业或包工头，这种总分包关系不仅没有降低工程成本，反而大大增加工程成本，最后用于工程的资金受到严重挤占，直接导致偷工减料，降低工程质量，增加安全隐患。

4. 集中于建筑业价值链的低端

我国各领域各专业的标志性工程和公共工程大多由国外设计事务所设计。各类工程咨询组织发展环境较差，流于形式的多，发挥作用不充分。取费很低，国际工程设计咨询、项目管理费用能占到总造价的10%，我国附加价值高的建筑设计、融资建设、专业咨询落后。

5. 钢头铁身沙基础：工人处于无组织、非职业化状态

据国家统计局2014年末发布的全国经济普查数据判断，建筑劳务人员约占全行业从业人员的85%，达到4522.6万人。建筑企业用工主要是体制外用工，这种用工方式的本质特点是，工人没有法人企业归属，国家的《劳动法》对于多数建筑工人不适用，劳务人员不能够取得从业身份、职业待遇(工资、休息和假期、劳动安全、社会保险和福利)，职业经历得不到承认。

据调查和判断，在建筑业农民工中，不签合同或签订虚假劳动合同大量存在，95%以上的工人不享受任何城镇居民社会保障。大多数建筑工人没有经过国家承认的正规的技能培训，岗前培训一般在企业或项目完成，也没有国家统一标准并承认的技术等级鉴定。

这种建筑工人在体制外、法制外运行的无组织状况，影响建筑工人队伍的稳定性，影响队伍技术素质提高，进而影响建设工程质量安全水平的提高。

改变这种状况，回到总包带队伍的老体制不符合建筑业特点，也难以落实。出路在于为建筑工人铺就一条职业化道路，落实职业待遇。

6. 房屋建筑质量通病普遍存在

重点工程、专业工程质量有保证。社会层面可感受的建筑质量低下，房屋建筑质量通病普遍存在。房屋工程的用材、耐用程度、做工精细度差距明显。

三、 “十三五” 乃至今后时期建筑业改革发展趋势

1. 稳步放开企业市场准入

《意见》指出：优化资质资格管理。进一步简化工程建设企业资质类别和等级设置，减少不必要的资质认定。选择部分地区开展试点，对信用良好、具有相关专业技术能力、能够提供足额担保的企业，在其资质类别内放宽承揽业务范围限制……强化个人执业资格管理，明晰注册执业人员的权利、义务和责任，加大执业责任追究力度……大力推行“互联网+政务服务”，实行“一站式”网上审批，进一步提高建筑领域行政审批效率。

优化资质资格管理，需要考虑哪些问题?一是资质究竟是什么，它有无替代方式?二是是否建设领域的各类企业都适合采用资质管理?三是立即取消全部资质是否会造成更大的市场混乱?四是资质与企业建设能力相关，但与建设品质是否相关?

作为上述问题的回答，资质不是市场准入的唯一方式。但由于这一行政管理方式与市场方式相互抵触，用了前者后者难以发育。总承包施工企业资质是当前我们进行政府监管的稀缺资源和手段，即刻放弃可能会带来一些问题。但并不是不能松动，有条件可以突破，也可以进行放开试点。

项目管理、监理、工程咨询应该更加强调个人执业资格、个人责任，资质管理可以率先放开。资质应当同企业提供的产品品质相关联。

对于施工总承包企业，采取有条件的放开企业资质，即对于确实能够保证合同履约、后期保修服务的企业放开资质条件。允许其突破资质限制，承揽工程，为市场机制发育发展留出空间。同时，改革现行资质管理制度，减少企业资质类别和级别，简化企业资质标准，将考核重点放在企业资产、信用和工程业绩、工程品质上。

突破资质范围的试点已经展开，优化资质资格管理的措施正在推行。具体包括：简化资质类别和等级设置，减少不必要的资质认定（工程咨询、地质勘察、设计一体化、园林绿化资质取消）。加快完善信用体系、工程担保及个人执业资格等相关配套制度。强化个人执业资格管理，有序发展个人执业事务所，推动建立个人执业保险制度。大力推行“互联网+”政务服务，提高审批效率(网上提取数据，网上智能化审批，限定审批时限，简化审批材料)。开展建筑业企业资质告知承诺审批试点（北京、上海、浙江）。

2. 推行在国家质量保修规定基础上的保修期竞争

此问题不仅仅是质量问题，还关乎建筑市场秩序。我们应当抓住质量这个牛鼻子，传导反制市场秩序，营造健康向上的市场竞争环境。

激活质量安全竞争机制。鼓励企业制定高于国家和地区标准的企业质量安全标准;鼓励企业在招投标中（或企业展示平台上）面向社会、市场、业主进行质量安全、保修期承诺。鼓励为业主购买质量安全保险。

畅通质量安全投诉渠道。建立完善建筑工程质量安全投诉条件、部门、渠道、处理程序、处理时限、质量投诉统计、信息披露制度。

建立以企业管理为基础的政府质量安全监管制度。强制要求企业必须在工程建设过程中对于主体结构、重大节点、使用材料、重要操作过程进行文字、视频资料、检验检测报告、责任人签字归集存档，在作为企业内部管理制度的同时，所有资料档案对政府监管开放，政府工程质量监管部门有权随时检查调阅追究处理。过程和责任文件要进入建筑档案馆。

建立建设工程质量保险制度。支持发展工程质量保险。在着重发展十年责任险、质量通病保险的基础上，逐渐丰富保险品种和内容。由保险机构委托专业的质量检查人员对于工程质量进行控制。对于为用户购买可靠质量保险的企业，放开相应承包领域的市场准入限制。

3. 强化建设单位建设责任，构筑建筑市场健康运行基础

加强建设工程质量安全使用过程监管。针对建成投入使用建筑，建立法定强制的政府十年、震后、灾后工程质量检测信息披露制度和设计寿命终结再使用检测许可制度。《意见》指出：“全面落实各方主体的工程质量责任，特别要强化建设单位的首要责任。”“政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。”

建筑市场上，建设单位是主导。项目采取什么样的发承包方式、项目组织是否使用专业机构和专业人员、交易是否公平、是否遵守建设程序、保证质量安全的费用能不能落实、是否采用先进技术、是否追求项目全生命周期的投入产出效益等，都取决于建设单位。因此，建设单位的行为必须有规范，有制约，有正向追求。

规范建设单位行为，首先要明确建设方在项目建设过程中的责任主体和责任人。除了自然人进行的建设项目之外，所有的建设项目都应该明确设立建设项目法人。在私人投资项目和特许经营权融资建设项目中，项目法人是投资人。在政府投资项目中，如采用自建模式，项目法人就是使用单位;如采用工程指挥部方式，项目法人就是工程指挥部;如采用代建制，项目法人就是代建单位;如采用组建项目法人方式，项目法人就是项目公司。

规范建设单位行为，需要对不同投资主体的建设项目进行分类治理。对政府投资和非政府投资两种类型的建设项目，应该采取“一手抓、一手放”的方针。对于前者，不仅要在招投标方面做出强制性的规定，而且要对项目的实施进行强制性的监控——这也是国际惯例。对于后者，应该给予充分的自由度，以保证项目的效率。现行的法律法规对这两类性质的建设项目的界定不够明确，一方面不利于对政府投资进行规制，另一方面也不利于非政府投资项目的效率。政府投资工程要进行相对集中的专业化管理。

规范建设单位行为，必须保证建设单位权利义务对称。建设单位在工程项目建设过程中的责任不能免除，且要与自己决策权力对称。无论是招标、总包、分包、采购、造价、支付、管理、签约履约，凡是施行权利的，都要担负责任，且要与施工承包单位一样，严格追究。

4. 完善工程款支付制度，实现建筑市场公平交易

意见指出：“规范工程价款结算。审计机关应依法加强对以政府投资为主的公共工程建设项目的审计监督，建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。未完成竣工结算的项目，有关部门不予办理产权登记。对长期拖欠工程款的单位不得批准新项目开工。严格执行工程预付款制度，及时按合同约定足额向承包单位支付预付款。通过工程款支付担保等经济、法律手段约束建设单位履约行为，预防拖欠工程款。”

法规要规定建设工程合同中必须明确支付方式。工程款支付必须采用预付工程款、工程进度款、工程竣工价款的结算与支付方式。

法规要规定工程竣工结算期限。在相关法规中，要规定工程竣工验收合格后的竣工结算期限。承包单位在及时向发包单位提交工程竣工结算报告和完整的结算资料后，发包单位应当在规定的审查期限内完成审查和确认。工程价款结算报告经双方确认之后，发包单位应当及时结清工程款，不允许超过国家规定期限。

国家要规定竣工结算的审计时限。政府投资工程多以工程审计作为结算依据。竣工结算审计时限不能无限制拖延，必须限时审结，相关部门要共同研究，规定审计时限。

法规要将结算资料纳入竣工验收必备资料。在现行的工程竣工验收备案资料中，将工程款结算资料作为竣工验收备案资料之一，竣工结算没有完成，工程不得使用。

法规要给予承包单位应有制约权力。发包单位不按照合同约定按期拨付施工工程进度款，承包单位有权顺延工期、暂停施工并要求解除合同，并有权要求发包单位赔偿因此造成的损失。

发包单位未按照合同约定按期支付工程竣工价款的，在支付时应当支付拖欠款利息。建设单位无力支付工程款的，承包单位就该工程折价或者拍卖的价款优于抵押权和其他债权受偿。

逐步将建设过程有关各方的支付行为纳入诚信体系，对于举报查实的恶意拖欠信息，予以公开。

例如山东省正在推行这样的举措，对于未完成竣工结算的项目不予办理产权登记，对拖欠工程款1年以上的建设单位不批准新项目开工。对拖欠农民工工资的施工企业限制承接新项目。全国人大常委会法工委复函明确“‘以审计结果作为建设工程竣工结算依据’的问题，应当予以纠正”。一些省市正在废止或修订相关法律法规。

5. 实行建筑工人职业身份制度，建立建筑工人职业化通道

《意见》指出：“建立全国建筑工人管理服务信息平台，开展建筑工人实名制管理，记录建筑工人的身份信息、培训情况、职业技能、从业记录等信息，逐步实现全覆盖。”

建立建筑工人职业身份卡，记录工人的自然状况，培训状况、工种及技术等级、从业及变动状况等，由个人终身持有，由就业的法人单位记录，信息在政府监管平台汇集管理。职业身份卡是工人行业从业、取得各项法定劳动保障待遇和城镇居民待遇的凭证。

适合建筑业就业流动和弹性特点，建筑业工人职业身份在个人身上锁定，就业通过建筑劳务市场、建筑劳务信息平台、小微劳务作业企业、总承包企业等实现就业。

鉴于建筑业艰苦的行业性质，行业统筹工人技能培训经费，或设立专门税种，用于补贴工人培训费用，以吸引劳动力在建筑业就业。

完善统一标准，考培分离，建筑工人培训记录及技术等级法定从业年龄有效。

建筑工人职业资历、能力与城镇居民待遇挂钩。

建立健全以社会劳动管理部门为综合指导，以建设管理部门为组织管理主体的建筑工人管理体制。

6. 大力发展小微专业分包作业企业

《意见》指出：“推动建筑业劳务企业转型，大力发展木工、电工、砌筑、钢筋制作等以作业为主的专业企业。以专业企业为建筑工人的主要载体，逐步实现建筑工人公司化、专业化管理。鼓励现有专业企业进一步做专做精，增强竞争力，推动形成一批以作业为主的建筑业专业企业。促进建筑业农民工向技术工人转型，着力稳定和扩大建筑业农民工就业创业。”

此问题对于强化建筑业施工能力，规范全产业链，适应增值税改革意义重大。

当今的现状一是，大多数包工组织不是企业，在体制外游弋。二是，与大企业更多地体现为“包”与“干”的关系。三是，无力成为先进的专业技术、专业设备和工具的应用载体，不具备健康可持续发展的能力。四是，利润分配层次过多，利润水平极低。五是，享受不到国家对于中小企业的政策和服务。六是，工人及其成长没有稳定依托的企业组织。

应当纠正的几种倾向：不是高资质企业承包，低资质企业干活。而是在总承包企业总体组织、管控下的专业化协作总分包。不是不同承包层次对于成本和利润的层层剥皮，而是专业化的高效率。中小企业不是流干分净，而是有所积累，争取可持续发展。不是因为总分包增加成本，而是降低成本。不是中小企业永远与低技术含量、低技术装备率相联系，而是同样有广阔的技术应用、设备工具使用发展空间。按照班组企业化、分包专业化的方向，鼓励基于工种、专门设备、专项技术设立的专业化劳务分包企业发展。小微建筑专业分包企业实行工商注册加从业人员培训达标备案从业制度，无须资质。逐步实现建筑工地全部劳务人员企业归属全覆盖。政府要为建筑业小微企业提供小微企业优惠政策、贷款、技术服务、税收等优质公共服务。

7. 应对技术和市场的冲击，完善新型监管制度

信息技术、平台技术、BIM技术、建筑制造等大批成熟技术应用于建筑业，将促使产业融合加速，建筑业的业态会更加丰富。建筑业的结构优化过程是一个开放的、与诸多产业互动的过程。建筑业的监管必须在责任主体确定、市场准入政策、质量安全控制、建设程序优化等方面有所准备，完善新监管制度的要点是落实责任、控制风险、提高效率、兼顾公平。

更多资讯请关注中建政研：https://www.toujianyun.com