全国PPP综合信息平台对于推动项目实施公开透明、有序竞争具有重要意义,PPP信息平台的信息管理已成为各级财政部门实现PPP项目有效监管的重要方式。对于潜在社会投资人以及金融机构,投资于入库PPP项目是对于项目投资得到合理回报的重要保障。本次针对PPP综合信息平台项目库管理的规定,是继2014年113号文发布PPP操作指南、2015年21号文和167号文给出PPP论证指引、2016年92号文强化PPP财政管理之后,2017年PPP又一核心政策文件。本次文件是以项目库管理为抓手,强化对入库项目动态监管,严格规定新入库项目的条件,清理不合规的已入库项目。
本文针对新项目入库与入库项目清理分别作出负面清单规定,新项目入库设定为3个禁入标准:(1)不适宜采用PPP模式实施;(2)前期准备工作不到位;(3)未建立按效付费机制。入库项目清理标准包括5项:(1)未按规定开展“两个论证”;(2)不宜继续采用PPP模式实施;(3)不符合规范运作要求;(4)构成违法违规举债担保;(5)未按要求进行信息公开。从上述8项标准中可以看到,入库项目清理的5个标准可以视为新项目入库的3项禁入标准的基础,即新项目入库亦不得违反入库项目清理的5项标准。
政策原文:
(一)统一认识。各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义,及时纠正PPP泛化滥用现象,进一步推进PPP规范发展,着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源,促进实现公共服务提质增效目标,夯实PPP可持续发展的基础。
(二)分类施策。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库,将处于识别阶段的项目,纳入项目储备清单,重点进行项目孵化和推介;将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目,纳入项目管理库,按照PPP相关法律法规和制度要求,实施全生命周期管理,确保规范运作。
(三)严格管理。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求,建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制,及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库,不断提高项目管理库信息质量和管理水平。
专家点评:
1. 财金[2015]166号文《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行程》中,“项目库分为储备库、执行库和示范库”,经过两年多的运行,目前在信息平台上不同项目之间仅以项目阶段加以区分,信息平台上项目已超过14000个,投资额和项目数等大数据统计需要对论证前和论证后的项目进行分别处理。92号文将储备库变为储备清单,有望进一步将未经物有所值评价和财政承受能力论证的识别阶段项目与经过论证的项目明确区分,便于各级财政项目管理以及信息平台用户检索查询。
2. 目前PPP综合信息平台上存在不少项目识别阶段的项目,没有得到实质性的推进。按照财办金[2017]92号文的要求,这部分识别阶段项目应转移到项目储备清单进行管理。在转移到项目储备清单的过程中,各省厅可利用这个机会对目前信息平台上的“僵尸”项目进行整理,具备继续运作可行性的项目则继续推进,不具备继续运作可行性的项目可在转移项目储备清单过程中进行清理退库。
二、严格新项目入库标准
政策原文:
各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求,对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目,确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目,不得入库:
(一)不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的;其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
(二)前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。
(三)未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。
专家点评:
对于新入库项目的3项标准,其中(一)和(三)均在史耀斌副部长在第三届PPP融资论坛致辞中已有所体现,本文可以说是史部长发言精神的执行措施。
1. 关于(一)不适宜PPP模式实施
在第三届PPP融资论坛致辞中,史耀斌副部长指出“防止将商业项目与纯工程项目包装成PPP项目进行融资”,财办金[2017]92号文提出的负面清单中,PPP模式不适宜实施“政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等”以及“仅涉及工程建设,无运营内容的”,两者相呼应。
在目前PPP实践中,3项不适宜PPP实施情形中执行中较为模糊的就是“政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等”这一项。目前PPP模式运作中,对于城镇综合开发、产业园等类型项目,应明确区分商业地产开发与PPP模式,在项目方案设计中将纯经营性的商业地产开发项目剔除。同时,应明确界定PPP引入社会资本与招商引资的区别,避免通过PPP模式直接对工业、商业等产业投资项目直接投资。对于经营性程度较高的项目类型,比如旅游、养老等类型项目,避免借PPP概念打造超越公共服务范围的项目产出内容。
2. 关于(二)前期准备工作不到位
对于新建项目,目前政府出资的PPP项目在进入PPP识别准备阶段时应已取得立项批复,入库审核中立项批复已成为必须提交的文件。对于政府不出资,全资由社会资本出资的核准、备案类项目,各省在入库时审核所提交立项文件的标准上略有差异。财办金[2017]92号文明确要求入库项目需要以立项审批通过为前提。
对于存量项目,财金[2014]113号文要求“存量项目应提交存量公共资产的历史资料”,财金[2016]92号文要求“存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。”本次财办金[2017]92号文明确提出,履行“国有资产审批、评估手续”,除目前存量项目运作中资产评估程序外,加强国资管理部门对PPP模式下国有资产转移的管理。
对于入库流程,进入项目库必须以通过物有所值评价和财政承受能力论证为前提,未经论证的项目只能申请进入项目储备清单。
3. 关于(三)未建立按效付费机制
在操作指南等政策文件中已明确提及PPP项目的政府付费或缺口补助应与绩效考核结果挂钩,在目前的项目实践中已成为PPP领域的共识,本次提出的按效付费是对付费与绩效考核挂钩机制的深化。
在过去项目实践中,一些项目在回报机制设计中政府支出责任不连续平滑,特别是使项目公司在运营期前期即回收大量投资成本,不仅增大了政府在相应年份支出压力,也有变相BT嫌疑。本次明确提出杜绝未连续、平滑支付的项目是对于合理设计回报机制和付费安排的政策支撑。
本次最强约束力的规定,即要求项目建设成本参与绩效考核,并且实际与绩效考核结果挂钩部分占比不低于30%。本条规定有四方面的指导意义:
(1)按效付费即是将项目建设和运营的整体绩效产出作为付费依据,并且建设成本应与运营绩效考核挂钩,应与项目整体产出绩效挂钩,不应通过设计建设期绩效考核、使建设投资回报与建设绩效考核结果挂钩的方式使建设投资回报与项目整体绩效脱钩。
(2)建设成本参与考核并规定最低挂钩比例,是与防止投资本金兜底相对应的政策规定,不得对建设投资回报进行保底承诺;
(3)挂钩比例的明确将引发对方案编制与合同谈判中绩效考核方案深度和赋分方式的更大关注,目前通过对公示的PPP项目合同的分析,针对绩效考核方案的约定大多并不成熟,本次92号文的发布将使项目采购谈判中针对绩效考核方案进行更加细化深化的约定;
(4)本条规定关键在于考核执行力度,PPP项目专业性较强,如仅以政府机构人员为主的考核工作组进行每年一次甚至数次绩效考核,一方面会给实施机构和行业主管部门带来较大的工作负担,另一方面也不利于绩效考核的公平公正开展,利用外部第三方机构提供的各专业领域的绩效考核服务或许是可行性较高的一种路径。
三、集中清理已入库项目
政策原文:
各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作,全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第(一)、(二)项不得入库情形或存在下列情形之一的项目,应予以清退:
(一)未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的(2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外);虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定的。
(二)不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的;尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的;项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。
(三)不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的;采用建设-移交(BT)方式实施的;采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的;未按合同约定落实项目债权融资的;违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。
(四)构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;政府向社会资本承诺固定收益回报的;政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的;存在其他违法违规举债担保行为的。
(五)未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规,所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权,可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的;未准确完整填写项目信息,入库之日起一年内未更新任何信息,或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。
专家点评:
针对已入库项目的5项规定,从两个论证、运作规范性、固定收益与违规担保、信息公开等方面进行明确要求。
1. 在两个论证方面,退库项目包括:
(1)未进行两个论证的项目(财金21号文和167号文出台两评要求之前已进入采购阶段的项目可以除外);
(2)两个论证方法和程序不规范的项目;
(3)两个论证通过项目但一年之内未进入采购阶段的项目;
(4)所在地区PPP政府支出超过10%上限;
(5)自行退库项目。
2. 在运作规范性方面,92号文强调:
(1)参与主体规范性(不含未转型平台公司);
(2)运作模式规范性(不含BT);
(3)采购条件规范公平;
(4)项目资本金管理规范性。
王毅司长在第三届PPP融资论坛提出清理“资本金不到位、资本金穿透以后都不是自有资金”的项目,本次92号文禁止以债务性资金充当资本金,对于部分基金融资模式参与PPP的项目可能会有所影响。
3. 在固定收益与违规担保方面
自财金[2016]32号文将固定收益、保底承诺以及为项目债务提供担保划为违规操作后,杜绝固定收益与违规担保已经成为PPP模式运作的共识。
4. 在信息公开方面
除保护国家秘密和商业秘密、不触及公共安全底线外,强调:
(1)项目库信息需结合项目实际运作实现动态管理。
(2)入库的要求就是实现两评一案以及采购相关文件核心信息的公示,保证项目运作公开公平。
四、组织实施
政策原文:
(一)落实责任主体。各省级财政部门要切实履行项目库管理主体责任,统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。财政部政府和社会资本合作中心(以下称“财政部PPP中心”)负责开展财政部PPP示范项目的核查清理工作,并对各地项目管理库清理工作进行业务指导。
(二)健全工作机制。各省级财政部门应成立集中清理专项工作组,制定工作方案,明确任务分工、工作要求和时间进度,落实专人负责,并可邀请专家参与。地方各级财政部门应当会同有关方面加强政策宣传和舆论引导,重要情况及时向财政部报告。
(三)明确完成时限。各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作,并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。
(四)确保整改到位。对于逾期未完成清理工作的地区,由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的,将暂停该地区新项目入库直至整改完成。
专家点评:
第(一)和(二)条明确工作机制和职责划分,第(三)条明确了集中清理工作的截止日期为2018年3月 31日。第(四)条规定逾期未完成清理工作的地区暂停新项目入库,以此作为督促清理整改工作的保障,突显本次信息平台监管力度。
综上所述,本次财办金[2017]92号文对于信息平台项目管理的新政策对于加强PPP项目政府监管,合规合法推进项目运作,增加项目产出社会效益与经济效益具有重大意义。对已入库项目的清理、新入库标准的提高,以及对政府付费项目入库的审慎态度可能会在短时期在PPP投资界和咨询行业引发一定担忧,但清除问题项目、实现项目规范运作是PPP领域健康持续发展的必要前提。
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