在发改委近日举行的新闻发布会上，国家发改委投资司副司长罗国三表示，发改委率先建立了国家部委层面PPP项目库，发布了1043个项目，总投资19700亿元。针对各地普遍反映的推进PPP项目缺少操作经验、缺乏案例指导等问题，7月27日，发改委选取公布了13个具有一定代表性、示范性的PPP项目案例。这些PPP项目案例涉及水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域，涵盖BOT、TOT、BOO等多种操作模式。

一、项目概况

重庆涪陵至丰都高速公路是重庆高速公路路网的重要组成部分，属于《重庆市高速公路网规划》的“三环十射三联线”骨架公路网中“十射”部分，是重庆市、贵州北部、四川南部地区通往长三角地区最快捷的公路运输通道，也是沪渝通道内最后建设的一段高速公路，同时也是重庆“一圈两翼”经济圈的重要交通纽带及沿江综合交通运输体系的重要组成部分。项目的建设，对增强重庆主城区对三峡库区的经济辐射，促进重庆逐步发展成为长江上游交通枢纽和经济中心，提高重庆干线公路网的可靠性和安全性具有重要意义。

项目经重庆涪陵城区、清溪镇、南沱镇、湛普镇，丰都县城区及双路镇，按双向四车道高速公路标准修建，路线全长 46.5 公里。设计车速 80 公里/小时，路基宽度 24.5 米，沥青混凝土路面，交通工程和沿线设施等级为 A 级。全线有特大桥梁 4 座共 4526 米，大桥 11 座共 6004 米，涵洞 36 道，人行天桥8 座，互通式立交 8处（含预留立交 1 座） ，分离式立体交叉 8 处，通道 14 道，特长隧道 2 座共 8791 米，长隧道 3 座共6110 米，中隧道 3 座共 2235 米，总投资41.79 亿元。项目于 2008 年批准立项，2009 年 6 月开工建设，2013 年建成通车。

二、运作模式

（一）采用 BOT+EPC 模式

BOT+EPC 模式，即政府向企业授予特许经营权，允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营，而企业在公共基础建设过程中采用总承包模式施工，当特许期限结束后， 企业将该设施向政府移交。

项目于 2008 年 4 月启动投资人招标，采用“BOT+EPC”投融资模式，经招标确定中交路桥集团国际建设股份有限公司为项目投资人。经市政府授权，由市交委于 2008 年 8 月与投资人签订项目投资协议，约定由项目投资人根据项目规划和政府相关要求完成项目投资建设和运营管理。项目投资协议签署后，投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司，具体负责项目的投资建设和经营管理。

经市政府授权，市交委于 2009 年 5 月与项目公司签署项目特许权协议，授予项目公司投资建设和经营管理重庆涪陵至丰都高速公路项目的特许权利。根据协议授权，项目公司开展项目核准、勘察设计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建设工作。

（二）项目实施方案

1、项目为经营性收费公路，收费期限为 30 年；

2、授予项目投资人独占性、排他性的经营管理权利，依法享有车辆通行费收取权、项目沿线规定区域内的服务设施经营权、项目沿线规定区域内的广告经营权等；

3、对投资人的非竞争性承诺，即除招标前国家、重庆市已规

划的公路项目外，政府严格控制审批建造与本项目平行、方向相同且构成车辆实质性分流的高速公路，但本项目已达到设计通行能力或出现长期严重堵塞除外；

4、承诺投资人享有重庆市人民政府建设运营高速公路的同等优惠政策；

5、按照高速公路供地政策，以划拨等方式提供项目建设用地的土地使用权；

6、为投资人获取项目投资建设、经营管理相关文件提供支持。

（三）项目公司与总承包人的职责划分

工程建设原则上按照“小业主，大总包”的模式进行管理，项目业主的职责主要由项目公司承担，但部分现场的质量、安全等管理工作由项目公司和总承包人共同负责。项目公司与总承包人、分标段承包人、设计、监理等参建各方权责明晰、统筹协调、各司其责。

项目公司履行项目法人职责，按照股东、董事会赋予的权责，负责项目建设的融资，总承包合同的履约管理，建设项目进度、质量、安全和投资目标的制定和宏观管理，负责拨付资金，以及建设施工环境、征地拆迁政策的总体协调和指导工作。总承包人作为项目建设过程的管理实施主体，履行总承包合同约定的职责，负责建设过程的质量、安全、进度和投资的具体管理及其与之合作的勘察设计、施工、材料及设备供应等单位协调和履约管理，负责建设施工与环境的具体协调管理，并接受政府主管部门、项目公司的监督、管理。

（四）项目公司工程管理

在前期工程管理过程中，项目公司多措并举，代表和维护着双方股东的共同利益。

1、实行 EPC 总价包干，有效控制投资成本

在签订 EPC 合同时，对工程建设过程中可能存在的风险进行约定分担和规避，明确“除由于不可抗力原因、重大技术标准、重大建设规模、重大建设范围调整、工程主要材料价格重大变化等造成工程费用增减外，不得要求对总承包价格调整”，可以有效控制投资成本。

2、临时用地包干使用，有效控制用地数量

临时占地费用按单列费用供承包人包干使用，数量以批复的初步设计文件概算中临时用地数量为准，单价以发包人与地方政府签订的最终执行价格为准。只有因不可抗力原因，或与初步设计相比重大技术标准、重大建设规模、重大建设范围调整等造成工程临时用地的增加，才可通过变更对包干数量进行调整。

3、引进设计监理，优化施工设计

由于采取 EPC 模式建设，为保证总承包单位进行设计优化，满足项目业主的功能要求和初步设计的技术标准，在设计单位完成施工图初步设计后，项目公司委托设计监理对图纸进行审查，取消不必要设计，优化不合理设计，对工程建设项目设计阶段和实施阶段的投资进行有效控制。

4、建立工程量清单台账，做好建设费用控制

项目公司委托相关咨询公司进行编制和建立工程量清单台账，总承包人对建立的工程量清单台账进行复核确认，作为工程计量支付的依据。一是减少中间计量的工作量，便于计量支付，加快支付进度；二是有利于编制施工计划，反映工程进度；三是有利于工程变更管理，避免工程量交叉；四是有利于控制项目投资；五是有利于做好工程决算工作。

5、建立变更调配金制度，做好项目投资控制

项目公司在合理分配总承包方合同价时，合理设置变更调配金制度，以确保项目顺利开展，保障项目投资控制。变更调配金的来源主要有施设与初设之间的投资差异、按正常分配专项后总承包合同价的结余、后续工程的变更或合理化建议的结余、总承包统筹管理带来的结余以及其他额外来源。

（五）总承包人具备项目整体管理能力

与传统项目管理模式相比，BOT+EPC 模式将发包人分段招标时对各实施阶段增加的管理与实施费用，以及因发包人管理招标的投资增加、竣工日期延长等风险，与总承包人共担，强化风险识别，降低风险等级。同时，该模式下的项目投资管理和成本控制要求更加精细化，以满足投资股东双方的效益目标。

总承包商承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。在项目全寿命期中担当传统招标模式中“建设单位”的角色。EPC 工程总承包管理的本质是要充分发挥总承包商的集成管理优势，需要总承包商强大的融资和资金实力、深化设计能力、成熟的采购网络，以及争取施工技术精良的专业分包商的资源支持和有效监控等。

三、借鉴价值

项目的成功建设和运营，是重庆市对“BOT+EPC”模式进行的一次有益探索，通过将 BOT 和施工总承包方式结合，有效地提高了项目公司内部的沟通效率、工程建设进度，工程建设成本也得到有效控制。自此，重庆市高速公路开始了“BOT+EPC”建设模式的广泛应用。

（一）提高管理效率

BOT+EPC 模式，以 EPC 总承包商为中心，业主不再有传统项目管理中的控制权。总承包商除接受业主的质量监管外，是项目建设管理的核心层，有足够的自主权。EPC 建设模式下的设计、采购与施工界面间的协调工作由传统的外部接口转变为内部接口，加快了现场解决问题的能力。同时，项目公司人员能最大化精简，只需要少部分高素质人员。

（二）加强制衡约束

1、过程制衡，是 BOT+EPC 模式下高速公路建设项目注重项目的全寿命周期管理。作为投资主体的业主，负责工程项目的策划、设计、融资、建设管理、运营管理等全过程的工作。

2、权利制衡，在 BOT+EPC 模式下组建的项目公司不再像传统模式下的项目公司直接对建设项目进行管理，而是将具体事务转移交给总承包商进行管理，其主要工作转变为质量的监管与确认、设计条件的认可、采购行为的认可、现场的外部协调、费用的确认与重大变更的签认以及提交场地等，从而较好的回避了工程量及费用变更风险。

3、利益制衡，在 BOT+EPC 模式下，建设项目中的一些股东同时也承担项目总承包的任务。因此，总承包商在实施项目时会站在业主的角度思考问题，激发其管理动力，充分挖掘其项目管理的潜力，使承包商在项目实施中变被动为主动，在项目管理上有利于项目的整体利益。

（三）主要比较优势

1、在限额以内进行设计、施工、采购，从而更加有效地控制投资，由比较先进的“固定单价”承包模式提高到更加先进的“固定总价”的合同模式。

2、设计单位与施工单位无缝连接，设计单位作为总承包商的一个部门，在设计阶段与施工单位共同对项目建设提出更为合理的设计方案和施工方案，从而减少施工阶段的设计变更；总承包商作为投资人，为使项目尽快投入运营、产生效益，采取更为合理的施工组织，合理缩短建设工期，尽可能避免“工期马拉松、投资无底洞”的现象；承包人参与到项目实施阶段的项目管理和使用阶段的项目管理，在建设过程中不再单纯追求建设阶段的收益，转而站在工程项目全寿命周期的角度，增加节约投资的动力。

3、总承包商以项目整体利益为出发点，通过对设计、采购和施工一体化管理，对共享资源的优化配置、大型专用设备的提供以及各种风险的控制为项目增值，总承包商对影响工程造价的大宗材料可统一招标采购，从而降低采购成本。

4、总承包商参与项目的运营，会更加重视施工质量，降低运营阶段的养护成本。

5、EPC 工程又称“交钥匙”工程，投资方只提出建设方案、标准，不必投入大量的人力、物力到项目管理中。

6、总承包商作为投资人，具有为项目融资的性质，进而分担了传统投资人的投资风险。

7、可以充分发挥总承包单位的统筹协调能力。