近几年来，关于定额去留的争议有日趋激烈之势。

为此相关主管部门也进行了密集的调研，目的在于决定定额——这个戴着明显的计划经济铭牌的计价依据的存废。

近期相关方表态，造价改革是一项具有相当战略意义和划时代意义的大事，将带动多个领域的改革。这表明造价市场化正逐渐占据上风，定额计价将淡出历史舞台。

01“定额”的前世今生

建设工程定额是计划经济时期政府计划部门审批估算、概算、预算及下达施工任务时，进行人、材、机、管理费等成本核算及拨付资金、材料的依据，也是工程建设的重要核算依据。定额自上世纪五十年代全面学苏时期开始，在多年的大规模工程建设过程中曾发挥过重要作用。

2001年中国加入WTO后，为适应建筑业市场化、规范化、国际化的要求，2003年开始推行工程量清单计价（03规范），定额计价被弱化，评定标实行自主报价、竞争定价，即综合评估法、经评审的最低价中标法，工程造价第一次开始进行与国际接轨的改革。

但该规范在实施过程中，由于个别地区的部分国有工程出现了围标抬价、低价抢标等现象，于是在推行五年之后又推出2008工程量清单计价规范（08规范），将工程量清单与定额进行了“捆绑”，清单计价变成“定额化清单”，成为“清单的皮，定额的心”。

定额计价至今仍强势主导着工程招标、定价和结算，不仅是国有资金投资项目投标、定价、结算的依据，而且成为项目立项、财政评审、投资审计和造价鉴定等的依据。但与此同时，非国有资金投资工程，业主方并未被要求执行08规范，大多数业主采用竞争报价，客观上形成造价的“双轨制”。

02“定额派”VS“市场派”

改革开放以及十八大以来，中国各个领域市场化改革不断深入，2015年中共中央、国务院发布了《关于推进价格机制改革的若干意见》，认为市场决定价格是市场在资源配置中起决定性作用的关键。

为推动价格改革向纵深发展，加快完善市场决定造价机制，住建部门提出“企业自主报价，竞争形成价格”，为造价管理改革指明了方向和目标。

在工程建设领域围绕工程计价“双轨制”和定额的去留，行业内争论激烈，形成了所谓的“定额派”和“市场派”。

“市场派”认为，定额是政府干预建筑市场价格的有形之手，妨碍了价格配置资源的基础作用。造价双轨制必然产生工程“官倒”，这正是插手工程、围串标屡禁不止的原因。   

定额计价的主要弊端有：

不是依据成本，而是紧盯定额报价

投资失控，浪费财政资金

“套路”变更，造价失控

“产业化”围标，甲方不能自证廉洁，甲乙双方叫苦喊冤

施工企业优不能胜，劣不能汰，影响高质量发展

造价专业人员只懂定额，不懂成本

影响“一带一路” “走出去”

有例为证：定额下成长的中国施工企业，除了援外项目，很难在国际建筑市场竞争得标；一些具有质量和成本优势的施工企业，想发挥价格优势竞标，但却中不了标；某建设行政部门的办公楼装修，由于按定额结算，被施工方拒绝而造成停工。

定额客观上还催生了一个赘瘤——费率招标。即，没有图纸或只有方案，也可招标，双方按照“费率降点”的形式签订合同，再进入“后计价”模式。这种基于定额的费率招标或模拟单价招标，已成为绝大多数的房屋建筑工程总承包的合同计价形式，被业主方和行业人士所诟病，严重影响着工程总承包的顺利推行。

在种种弊端之下，取消“双轨制”应该成为行业共识。取消双轨制，首先需要取消定额与招标控制价的捆绑，但这就意味着废除政府定额。

但是按照传统观念，定额又是控制国有投资的必要手段，没有定额怎么招标？怎么结算、审计？

关于最低价中标

国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》第九条已明确提出：“实行最低价中标的同时，有效发挥履约担保的作用。”“完善工程量清单计价体系和工程造价信息发布机制，形成统一的工程造价计价规则”。

这里的最低价中标，只是竞争形成价格的一种直接的通俗表述，并不是简单的唯低价中标，而是经评审的最低价，同时有一整套制度体系作保障。

“市场派”认为，最低价中标是国际规则，可有效降低工程造价，促进施工企业的优胜劣汰，最大程度地维护项目业主利益。价格竞争还可倒逼推行工程履约担保及设计、咨询行业发展全过程咨询、职业保险等。

在具体做法上，汲取2003-2008年最低价中标“失败”的教训，亟需制定和完善以下三条措施：一是加强用户需求的项目“详定义”，二是重视资格预审（谁投标比谁中标更重要），三是辅助工程担保。

这三条正是成功实施最低价中标的前提和基础。而“详定义”正是发展全过程工程咨询的“牛鼻子”。

所谓“详定义”，是指项目招标文件须包括：图纸+技术规格书+工程量清单+施工合同+预算参考价（不公布）。其中，技术规格书包括的材料技术规格书，对主要材料设备均给出同档次的三个品牌厂商，供施工方询价及竞争报价，免除了暂定价、甲供、甲指材料带来的工程肢解和诸多弊端。

基于“详定义”，通过资格预审的施工投标方按照企业定额及投标意愿，自主报价，价格较低者得标，以合同固定报价，加减变更即为结算价。

按照博弈论原理，投标人由于“高怕不中、低怕赔钱”的“两难”心理，在详定义、高担保、细评审的约束下，通常会报出一个相对诚实、合理的报价。

而由于实行竞争报价，不再存在定额产生的超额利润和索赔扯皮预期，因此实行资格预审并不会形成寻租和腐败，这在国有工程的大量招标中已得到反复验证。这种造价及招投标模式，在外商投资、世界银行以及华为等民营企业、华润等房地产企业，已运用成熟，只需要总结拿来即可。

取消定额的优点

“市场派”还指出，施工方完全有能力根据自己的制造成本进行投标报价，其企业定额或经验数据无需政府去操心。取消定额后对各干系方好处很多，比如：

有利于设计企业发展全过程咨询

将倒逼造价咨询企业转型升级

迫使施工企业加强成本管理，优胜劣汰，真正实现优质优价

改善建设方、施工方、咨询方等各干系方的信任关系，促进市场主体诚信经营

      至于“定额派”提出的废除政府定额后如何立项、结算、审计的问题，“市场派”的回答是：

      没有了政府定额，立项可研估算、初步设计概算可以按照积累的历史数据，财政评审和审计可通过加强合同管理，依照合同加减变更进行。这也是国际上政府工程的通行做法。

03殊途同归

2014年住房城乡建设部发布的《关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》，提出要健全市场决定工程造价制度，被视为工程造价管理改革的发号令。据悉，从自贸区开始试点取消工程造价咨询企业资质也箭在弦上。

2015年住建部出台的《建设工程定额管理办法》提出，各主管部门可通过购买服务等多种方式编制工程定额，提高定额编制的科学性、及时性，鼓励企业编制企业定额。要求转变政府职能，紧紧围绕使市场在工程造价确定中起决定性作用，实现工程计价的公平、公正、科学合理，这被视为“定额派”为延续定额命运的一种努力。

市场化是一个不争的事实和趋势，而实现的路径也许可以多元，“市场派”与“定额派”的博弈也许最终会殊途同归？ 

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