近年来随着经济的发展，居民收入增加，大众对于文化旅游的需求愈来愈高，文旅项目的投资门槛也水涨船高。不同于其他工程类项目，文旅项目对于社会投资人的依赖较重，建设上需因地制宜，经营上需不断创新，政府若采取闭门造车、照猫画虎式的发展方式必然事倍功半，不仅浪费优质的旅游资源，还会错失时代给予的大好机遇。

一、从招商引资到PPP

以往大型的文旅项目政府多采取招商引资的运作方式，旨在通过项目带动周边土地的开发，其优点在于引入的社会资本自主性较强，可以发挥其在经营上的优势，效率较高。

正所谓成也萧何败也萧何，通过招商引资运作的项目大都走向两个极端，一类是成功案例，如：古北水镇、乌镇等；但更多的项目却走向烂尾，投资人前期的投资打了水漂，政府面对烂摊子缺乏接手的能力，另觅的投资人往往因为对项目的经营思路不一致而不愿接盘。

随着文化和旅游部、财政部联合印发的《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发﹝2018﹞3号）文件出台，各地开始积极尝试采用PPP模式运作文旅类项目，文件出台一年有余，财政部已入库的相关项目多达300余个。

二、为什么投资人更加青睐PPP模式？

1、文旅项目已从过去粗放式的发展走向精细化的管理

有别于政府招商引资的项目，财政部对于PPP项目有着严格的审批和监管，这对于有实力的投资人来说是利好的。

一方面采取PPP模式的项目前期工作更加充分，政府和投资人各方对项目的必要性和可行性均进行了充分论证，项目运作的风险更低；另一方面PPP模式公开透明，政府仅对项目所涉及的公众利益进行监管，投资人自主经营的权力并无削减。

2、文旅项目在市场培育期对现金流的要求

文旅项目运营期的前几年要经历市场培育期。在此期间，项目的成本高、营收低，投资人依然需要不断投入大量资金。市场培育期也是对投资人运营能力、资金实力最大的考验，许多项目往往流产于此阶段。

投资人青睐PPP模式，是因为通过政府的可行性缺口补助可有效帮助项目更好的度过市场培育期，此时的财政补贴对于投资人来说可谓是雪中送炭。

3、文旅项目对经营年限的要求

文旅项目的建设和市场培育期较长，往往要经历5～10年项目才能得到市场的认可，其黄金期一般在第10～30年，这与PPP模式的运作年限相符。长达20～30年的PPP合同可有效保证投资人的合法权益在项目的黄金期不受政府决策变动的影响。

三、政府通过PPP模式获得了什么？

1、PPP模式使文旅项目更加纯粹

财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中明确指出“商业地产开发、招商引资项目”不宜采取PPP模式，这就使得文旅类PPP项目在项目论证阶段就排除了“招商引资+商业地产开发”的原有套路，让项目回归文化旅游的本质，为需求者提供最纯粹的基础设施和公共服务。

2、PPP模式提高了文旅项目的落地率

PPP模式中政府的参与度更强，项目的各项审批手续办理更加及时有效。同时，政府参股使资本市场对项目更具信心，项目可获得更优惠的融资条件，从而降低财务成本，使项目落地更加平稳。

3、PPP模式使政府获得更长久的收益

有别于招商引资或商业地产开发的短期盈利模式，PPP模式的项目的收益稳定，政府从项目中所获收益（股权分红、税收、超额收益等）也更加稳定长久，无论是从促进地区的经济发展还是优化财政预算的管理角度，长久稳定的社会经济效益才是政府所需要的。

四、文旅类PPP项目对咨询团队提出更高的要求

文旅类PPP项目有别于传统PPP项目（市政工程、交通运输等），项目条件复杂，信息不对称，投资人经营理念各不相同，在项目经营管理上较为强势，这就对协助政府运作项目的PPP咨询团队的能力提出了更高的要求。

1、咨询团队的市场调研能力

传统PPP项目的前期尽职调查工作相对简单，数据信息来源除了参考同类项目以外，还可通过咨询机构自身的数据库、财政部或采购中心公开的项目信息获得，项目核心数据相差不大。

文旅类PPP项目的前期市场调研工作却不可简单草率，除了借鉴传统PPP项目的调研方式之外，还需增加项目的现场及周边地市的实地调研工作，以获得更加真实有效的数据，为项目的前期论证工作奠定基础，避免纸上谈兵。

2、咨询团队的财务分析能力

传统的PPP项目在计算政府补贴时，一般采用财金〔2015〕21号文件中的付费公式或年金公式。而这两个公式运用到文旅类PPP项目上并不合适。

一方面文旅类PPP项目的年运营成本变化较大，时高时低；另一方面其使用者付费呈逐年上升趋势，且并非线性关系。

因此上述两种付费的计算方式均无法使政府的财政补贴支出平滑稳定。文旅类PPP项目的财政补贴计算需完全依靠系统的财务模型，通过敏感性分析获得项目的合理补贴数额。

3、咨询团队的合同谈判能力

文旅类PPP项目的投资人与传统项目相比更加强势，在合同谈判环节会表现出更强的侵略性，一方面是因为政府在文化旅游领域涉足较浅，可供参考的案例较少，信息严重不对称；另一方面是因为文旅类PPP项目的投资人对PPP模式的理解尚浅，导致谈判时还需对一些政策文件进行辨析。

诸多的因素都会影响澄清谈判工作的开展，咨询团队不仅需要对PPP政策文件准确解读，还需灵活应对投资人抛出的文旅行业的专业问题，并结合项目自身情况给出符合各方权益的解决方案

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