我国倡导和推进工程总承包市场模式至今已有30多年时间。作为建筑大省和强省，江苏省委、省政府十分重视这一模式的推广工作。

2016年5月，住房和城乡建设部发出〔2016〕93号文，2017年，江苏省政府发出151号文，明确提出了推行工程总承包模式的规定。

随后，江苏省住房城乡建设厅确定了109家工程总承包试点单位和31个工程总承包试点工程项目，并确定江苏省宿迁市为工程总承包试点城市，这彰显了江苏省推行工程总承包的决心和力度。

为了了解江苏省工程总承包推行的实际情况，江苏省建筑业协会组织了关于工程总承包推行情况的调研小组，深入基层一线了解情况。

本次调研采取召开座谈会和问卷调查两种方法进行。调研组在南京、泰州、徐州3市召开5场座谈会，42家企业参会，其中具有特级资质的企业9家。江苏省11个设区市共收回调查问卷113份，其中特级企业35家。

调研组在深入调研和对问卷归纳、分析的基础上，形成了关于现状、问题和建议的深度报告。

01

工程总承包模式的发展现状

（一）建市93号文和省政府151号文发布后，建筑行业反响热烈

对关于加快推行工程总承包的规定，基层企业做了仔细解读，在座谈会上，企业普遍反映，学习文件后，深受鼓舞，并积极行动。

问卷调查结果显示，有64家企业确认了自己工程总承包的身份和角色，占问卷总数的56.63%；有26家企业认为其主要业务模式为工程总承包，占问卷数的23%。

从座谈会反馈信息来看，2016年至2018年5月南京地区已经实施的工程总承包项目为43个（其中有一半左右的项目在外省市），泰州、泰兴两市已实施7个，徐州市已实施8个（均在外地）。

南通地区和苏州市工程总承包推行较好。另外，各地还有一批正在洽谈或即将实施的工程总承包项目。从座谈会的反馈分析，上述工程总承包项目符合真正工程总承包本义的微乎其微。

调研组分析认为，江苏省政府151号文发布后，各地各级政府和行业主管部门积极响应贯彻文件精神，采取了相关措施、出台了相关规定，迅速推出了一批工程总承包项目，各地建筑企业特别是具有特级资质的企业也迅速行动，积极承接工程总承包项目。

特别是苏州、南京、南通等地，采用联合体投标的形式解决了工程总承包招投标中对资质限制的问题，推进了工程总承包推广工作。

（二）工程总承包模式推广时间较早，但真正起步较晚

受传统施工承包模式的惯性影响、市场环境、业主既有的利益、权利格局影响，江苏省房建领域内的工程总承包模式的发展尚不平衡。

从地域角度看，呈现苏南好于苏中，苏中好于苏北的态势；从综合实力角度看，呈现出央企好于地方企业，地方特级企业好于一级企业的态势；从发包承包双方的积极性角度看，总承包商的积极性大于发包方的积极性；从建设投资的角度看，地方经济实力雄厚的要好于地方经济实力较差的。

江苏省确定的31个工程总承包项目都在正常实施中（少数几个已竣工），之前确定的宿迁市为工程总承包试点城市，但因各种原因，工程总承包仅停留在政府主管部门发文阶段，并未实质性推开。

从座谈会反馈情况来看，有一点意见较为集中，即现在所承接的工程总承包项目是穿着工程总承包的新鞋，走着施工总承包的老路。

大家认为，现在的模式离真正意义上的工程总承包尚有不小的差距，政府、发包、承包三方还要做许多完善的工作，才能真正发挥工程总承包的优势。

02

推进实施过程中存在的问题

国外推广工程总承包模式的时间较早，从上世纪70年代起步，至今已有近50年的发展历程，社会和市场认可度较高。从国外建筑市场看，釆用工程总承包模式的项目在英国占30%左右，在美国占40%左右。

江苏省从2016年发文推行至今不过短短三年时间，实施过程中出现一些问题不足为怪，需要在推行的过程中予以解决，逐步完善工程总承包的运作机制，使工程总承包健康、稳定向前发展。

从调研情况来看，可以归纳为三个主要的问题：一是市场问题，二是动力问题，三是机制问题。

（一）工程总承包市场尚未成熟

国外工程总承包模式是社会生产力发展到一定阶段的产物，也是社会经济实力发展到一定程度时产生的一种社会需求，在这种社会需求的强力推动下，逐步形成工程总承包模式的细分市场，转换成市场需求。

我国建筑全产业链资源配置有着自己的特殊性，条块分割，专业分工很细很全，每一领域都有从规划、设计、科研到施工的资源配置，如设计，分别有矿山、水泥、钢铁、水利水电、轨道交通等国家级设计院和省市各专业设计院等。如施工，有中字头的中核、中铁、中水电、中石化等央企，地方也有各专业各种资质的房建、路桥、市政等施工资源的配置。

各地如遇大型重点工程项目，有工程总承包需求时，就组建指挥部、项目管理公司等代行工程总承包的职能，完全能满足相关需求。

加上我国加入世贸组织时，对国内服务业（含建筑规划、设计等）有一个15年的保护期。保护期结束后，国际大承包公司并没有进入中国建筑市场。因此，在我国现阶段，工程总承包的细分市场尚未成熟，需继续培育，完善。

培育工程总承包市场必然打破和重新组合现有全产业链的资源配置，这是一场艰巨的变革，阻力很大。培育有较强实力的工程总承包公司，其实质是加快行业垄断的形成，势必会淘汰一部分落后的建筑产能，这也是对市场主体结构的重新洗牌。

因此，真正形成中国特色的工程总承包成熟市场，要遵守市场经济的一般规律，循序渐进，不能急于求成。

（二）推行工程总承包的动力不足

国外工程总承包模式走的是市场推动的自然成长路径，发包、承包双方均有主动性，我国工程总承包走的是由政府行政发文推动的被动性路径，发包方（投资方）缺乏主动性，即所谓的市场需求“动力不足”。

据了解，我国工程总承包模式推广速度较慢，企业认为主要是业主（投资方）没有积极性，相关意识不强。业主不愿放弃既有的权利和利益，对项目管理干预或控制太多。

泰兴有一家企业反映，一项上亿元的工程，业主竟分包了22项内容。总承包工程被业主指定分包、随意肢解的现象较为普遍。

现阶段多数业主（无论政府投资还是国有企业投资）不愿采用工程总承包模式，少数政府或国企业主选择了工程总承包模式，但从立项、规划、设计到招投标、施工的全过程，业主们仍会沿用施工总承包的方式来实施工程总承包，或是对项目管理干预控制，或是指定分包，或是指定设计院。

在本次调研涉及的房建、市政、公建领域内，完备的真正意义上的工程总承包项目少之又少。调研组分析认为，深层次的原因有四个。

第一，如果一个项目采用工程总承包模式，总价高于或与现行的施工总承包模式持平，就失去了竞争力。当施工总承包模式能以同样的工期、质量达到交钥匙的要求，业主当然会惯性地选择施工总承包模式。

第二，业主方不愿打破既有权力和利益格局。推广工程总承包模式不仅是对建筑业资源配置格局的调整，更是对业主手中的权力和利益的转移。

第三，思维的惯性使然。发包方选用施工总承包已经驾轻就熟，有一种抵触工程总承包模式的惰性。

第四，诚信氛围缺失。特别是在项目造价的定价过程中，业主对承包商的报价是不信任的，对承包商的管控能力是不信任的。万一项目做砸了，最终损失的是业主自己。业主感到采用工程总承包模式风险太大，所以没有采用工程总承包模式的动力和积极性。

（三）工程总承包运行机制缺失

“游戏已经开始了，游戏规则还没有制定好。”这是基层企业对工程总承包模式缺少运行机制的形象比喻。在工程总承包模式推广过程中出现的扯皮、反复协调、拖延工期、部门无法作为等情况，发包、承包双方（主要是发包方），都有缺位和越位的现象，造成了实施中的困惑和困难。

这也从另一个角度反映出，国家现在缺少规范性、程序性的制度，尚未建立起工程总承包的运行机制。

1．规划设计阶段

业主所提供的招标资料显得比较简单，设计意图不明显，功能要求过于笼统等。泰兴有一个工程项目，开工后，业主不断提出各种要求，一个月内4次变更设计。在问及最容易发生争议的问题时，有82家企业选择了“工期延误和责任分担”，占72.56%。

就问卷中“业主提供的主要招标资料”一项，企业选择“初步设计”的有46家，占40.7%，选择“部分施工图设计”的有59家，占52.2%，选择可研报告的有40家，占35.3%，选择项目需求的有43家，占38%，选择方案设计的有47家，占41.59%。

这表明，业主提供的招标资料名目不一，资料质量较低，给承包方的投标和项目实施等后续阶段带来大量的协调、变更等工作任务，并埋下了工程难以结算等问题的伏笔。调研分析表明，在规划设计阶段，因缺少规范性约束机制，部分业主方行为随意、急躁，承包方无所适从。

2．合同制定和合同定价阶段

目前各地政府主管部门的做法是参考工程总承包合同形式，结合本地实际情况制定合同，但这种合同条款的约定更像是施工总承包合同。在工程总承包合同定价方面，采用总价合同的存在增、减造价的反复协调现象，有的业主对自己有利的就严格执行总价，对自己不利的，就要调减合同总价，致使工程结算不顺利。

在问及最容易发生争议的问题时，有86家企业选择了“合同结算及价格调整”，占76%。就“业主会采用何种计价方式”的问题，选择“总价合同”的企业有69家，占61.06%，选择“单价合同”的为41家，占36.28%。

实际操作中，业主一般会按概算报出一个总价，让投标人下浮多少百分点，以此为合同总价。更为离谱的是在工程实施过程中，业主会不受合同约束随意提高设计标准，增加工程项目总量，但还不允许调增总价。业主权力上的强势，加大了承包方履约的难度，压缩了承包方部分利润空间。

3．合同的履约阶段和结束阶段

在这两个阶段发包、承包双方会产生很多争议和扯皮现象，而最终解决往往是以业主的强势、承包方的退让来实现的。工程总承包实施过程中解决争议的机制尚不健全，总承包合同中虽有对争议可釆用诉讼解决的约定条款，但实际上，有96家企业选择了“协商解决”的方式，占问卷总数的84.95%。

这表明发包、承包双方依法处理争议的意识较为淡薄，现行的法律尚不具备处置工程总承包争议的机制，工程总承包项目在实施的过程中还会遇到来自地方的法律法规的制约。

如在项目决策审批、招标投标、从业人员资格管理、质量安全管理、市场监管等方面，现行的法律法规都是针对传统施工总承包模式的。各地方现行的行业法律法规并不支持工程总承包模式。工程总承包模式立法滞后，需加大立法力度。

4．工程索赔

在菲迪克合同条款中，有一个很重要的约束条款即工程索赔条款，国外成熟的工程总承包合同中，索赔约定是一个专门的章节来体现的，约定也很细很全面。这对保护发包、承包双方的责、权、利起到至关重要的作用。同时，还有保障索赔约定正常履行的法律仲裁判决机制。

调研中，中建八局分享了在国外实施工程总承包项目时成功索赔的案例。他们认为，菲迪克合同条款中的索赔条款，从另一个角度来看，是建筑领域诚信文化培育的催熟剂，是建立信用机制的配套措施，因此，要重视研究和运用。

5．工程总承包复合型人才

发包、承包双方都缺乏复合型专业人才和实施工程总承包的经验积累，双方都缺乏预见的判断能力，基本上摸着石头过河。建立工程总承包复合型人才培养机制非常紧迫。

6．建立项目施工全程监管机制

工程总承包项目施工过程中，业主不仅直接参与控制，主管部门还要求工程监理全程监控。工程总承包市场需具有相当实力的第三方咨询公司并建立项目施工全程监管机制，这一工作需尽快提上日程。

03

稳健推进工程总承包模式的建议

工程总承包模式是从国外引进的，它在国外有很适宜的生存条件，能发挥自身的优势，但引进国内，尚没有适合它生存的土壤，它的优势可能变成劣势，需要有一个“洋为中用”，培育、转换、循序渐进的过程。

（一）澄清三个误区

一是不能认为所有工程项目都适合采用工程总承包模式。工程总承包是一个大的概念，从工程专业划分角度看，EPC模式（设计—釆购—施工）适用于石油、化工、环保、大型城市基础设施、商业中心等公建项目，DB模式（设计—施工）适用于住宅、办公用房、普通市政项目等。

从我国现行的建筑管理体制和现有的建筑产能看，EPC模式、DB模式、PC模式（釆购—施工）、EPCM模式（设计—釆购—项目施工管理）和传统的施工总承包（DBB）模式（设计、招标、施工分开）将会在相当长的一段时间内并存。

二是不能认为所有建筑公司都能承接工程总承包项目。调研组认为，具有特级房建资质和综合甲级设计资质、综合管理能力较强的建筑公司可承接工程总承包项目，其余的可做施工总承包，再有部分公司可做专业分包。

三是不能认为可以用联合体承接工程总承包项目。联合体投标仅是一种过渡的办法，联合体不是工程总承包优质资源的真实集聚，达不到设计施工深度融合的目的。在推进过程中，不宜提倡联合体投标，应逐步让其退出竞争序列。

中国现阶段适时推行工程总承包，符合中央提出的供给侧结构性改革的要求。优质建筑资源通过市场化配置而集聚，其企业行为表现为转型升级，同时必然会淘汰陈旧落后的建筑产能。

在建筑产能结构上形成宝塔型结构，上部为综合管理能力强的工程总承包企业，中部为专项施工能力强的各专业企业，底部为劳务企业或劳务市场。

（二）量化目标前瞻

推进工程总承包模式不是大面积全面推开。根据国外的成功经验和中国今后20～30年左右建筑市场的远景推算，采用工程总承包模式的项目占工程承包市场规模的30%～40%为宜。

江苏省要在房建领域内培育和形成具工程总承包综合能力、可参与国际总承包竞争的施工企业20～30家；可参与国内房建、市政工程总承包竞争的施工企业50～70家。

政府扶持，企业自强。其余企业找准定位，做精专业分包。还有一部分企业再做一段时间的施工总承包，优胜劣汰，淘汰陈旧落后的建筑产能。采用工程总承包模式的房建、市政工程项目，利润率一般稳定在5%～10%之间。

（三）相关推进建议

从总体上看，需进一步培育工程总承包细分市场，变政府推动为市场推动。要解决市场需求的动力问题，让投资方有主动性和积极性，政府、发包、承包三方形成合力，推进工程总承包健康发展。我们应当促进市场供求关系均衡发展，鼓励更多的多元投资主体釆用工程总承包模式。

1．除规定政府投资、装配式建筑应釆用工程总承包模式外，还应鼓励国有投资项目、民营投资项目积极釆用工程总承包模式。最近，国务院又放开了国内22个行业外国投资的限制，这对培育工程总承包细分市场将起到促进作用，投资主体的多元化有利于解决“市场动力不足”的问题。

2．引导和培育工程总承包企业具有独立承担工程总承包项目的综合能力。工程总承包细分市场主体将分为三类，一是业主单位，二是工程总承包单位，三是全过程工程咨询服务单位。

江苏的房建企业绝大多数是从做DBB（设计、施工分开招标模式）起步的，其C的能力较强，E、P的能力普遍较弱，针对自身E、P能力较弱的短板，要建立设计、造价、合同、安全、质量、风险、信息等七个重要控制目标的管理程序和运行机制，增强对工程总承包的管控能力。

3．江苏省招办〔2018〕3号文要求使用住房和城乡建设部和国家工商总局推出的工程总承包合同示范文本。该合同文本系2011年制定，且该文本为非强制性使用文本。该合同文本把EPC的有关条款与DB的有关条款混合在一起，没有形成发包、承包双方责、权、利对等的闭合条约，使用不便。

更主要的是对索赔的约定没能覆盖工程总承包的全过程，也没能对发包、承包双方作对等的约束。现在各地工程总承包合同几乎是仅套用了一个合同形式，合同主要条款则更多地是施工总承包的内容。

这也是现阶段工程总承包推进困难的原因之一。国家及地方需抓紧制定EPC、DB、EPCM等分类合同示范文本，给基层分类指导，进一步规范发包、承包双方的行为。

4．梳理现行的法律法规，完善、制定适用的法规。清理不适用法规和出台新的为工程总承包保驾护航的法律法规显得非常紧迫。

5．制定工程总承包合同文本，须重视工程索赔条款的制定。工程索赔在菲迪克合同条款中占有很重要的位置，对规范发包、承包双方行为具有强制性，对建立诚信机制和营造诚信氛围非常必要。同时要建立解决索赔争议的法律机制，一旦产生索赔争议，要有从协商到仲裁判决的法律强制力。

6．要警惕融资风险，防止地方政府为EPC而做举债EPC，最后成为地方政府的债务风险。这对国家来讲具有潜在的债务风险。政府引导投资多元化时，要建立为工程总承包服务的融资体系和保险体系。要引导和支持工程总承包企业增强自己的融资能力，这也是解决总承包企业融资能力不强的重要举措。

7．强化工程总承包企业综合能力培养工作，特别是人才队伍建设工作。要建立培育工程总承包复合型人才的机制。基层企业当前最缺的是具有设计、采购和项目全面管理能力的人才。

企业应当设置设计总监、造价总监、采购总监、技术总监和施工总监，而且这些总监不仅应具备本岗的专业理论知识和独当一面的能力，而且应该了解和熟悉其它总监岗位的专业知识。

这些总监还应具备研判能力、预见能力以及丰富的经验。同时，还应设置项目统筹经理，统揽设计、投标、釆购到施工运维等工作，并对合同定价和工程造价进行管控，这样才能实现设计和施工的深度融合。

8．建立市场化运作的工程咨询公司，代行工程总监和工程主管部门的部分职能，对业主负责，协调好业主与工程总承包商之间的关系，为工程的顺利进行依法提供全过程的第三方服务。

新形势下，大力推进工程总承包是建筑行业一次深刻的变革，这是社会生产力进步对建筑资源重新配置的要求，全行业必须坚定信心，适应这一发展方向，在前一阶段工作和已取得成果的基础上，坚持政府引导、市场主导的做法，努力培育工程总承包细分市场，使工程总承包模式逐步占据市场的主导地位。

江苏省应抢抓这一机遇，培育一批综合实力强、能参与国际、国内工程总承包市场竞争的知名总承包商，砥砺奋进，擦亮江苏建筑强省的金字招牌！

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