“贺兰山下果园成，塞北江南旧有名。”改革开放以来，宁夏回族自治区取得了社会经济的持续发展。但随着工业化、城镇化的快速推进，发展与资源环境之间的矛盾日益凸显。如何在经济平稳健康发展的同时给后人留足空间，成为摆在宁夏人面前的一个重大课题。

2016年4月18日，继海南省之后，宁夏回族自治区被中央确定为第二个省域国土空间规划试点省份。宁夏探索“多规合一”的大幕，也由此正式拉开。几年来，自治区立足解决空间性规划重叠冲突、刚性不足、各自为政等问题，在构建空间规划和空间治理两大体系中进行了大量的改革和探索，取得了一批可复制、可推广的有益经验。

划定“三生”空间 绘好规划底图

“多规合一”，最终要合到什么样的底图上？这是宁夏首先要解决的问题。

2016年7月，习近平总书记在宁夏视察时提出，宁夏要努力实现经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕，与全国同步建成全面小康社会，打造西部地区转型发展先行区、全国民族团结进步示范区、西部地区生态文明建设先行区、全国脱贫攻坚示范区，把建设丝绸之路经济带战略支点、建设国家重要的现代化能源化工基地、构筑祖国西北重要的生态安全屏障、创建宜居宜业的新型城镇化示范区、创建西部绿色发展示范区绘成一张美丽蓝图。

围绕这一蓝图和习近平总书记关于科学界定“三生”（生产、生态、生活）空间的重要讲话精神，宁夏提出了创新驱动、脱贫富民、生态立区“三大战略”，在布局上提出了“一带三区、一主两副”的空间格局。

“划定‘三区三线’是我们编制空间规划的一项基础性工作。”宁夏自然资源厅厅长李晓龙介绍说。“三区”即生态、农业、城镇空间，“三线”即生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。

为了把底图绘好，宁夏厅与各相关部门以及市县政府采取上下结合、反复校核的方式，通过“四上四下”8次沟通对接，最大限度地取得了共识，在坚持生态优先、保护生态环境、正确处理发展和保护关系上统一了思想。通过“落图落地、划优划实”，宁夏生态空间和生态保护红线分别占到全区国土面积的65%和23%；农业空间和永久基本农田保护红线分别占到全区国土面积的29%和18%；城镇空间和城镇开发边界分别约占全区国土面积的6%和3%。“三区三线”的划定，为“多规合一”奠定了坚实的基础。

李晓龙告诉记者，编制空间规划的最终目的是加强空间治理。空间规划和空间治理，这两个“轮子”只有一起转，才能真正实现优化空间布局。

为此，宁夏牢牢把握“规划是龙头”这一准则，从立法、管控、政策机制上对空间规划管控作用进行强化。

在立法上，将原来已立法的《宁夏回族自治区空间发展战略条例》修订为《宁夏回族自治区空间规划条例》，明确空间规划的基础性、约束性、战略性地位，明确执行规划的法律责任。

在管控手段上，按照“三区三线”实行分区分类管控，分别制定管控要求，并按照一级规划、一级事权、一级责任的原则落实管控责任。

在管控指标体系上，统一核定各地用地规模、开发强度、环境容量等管控指标，建立了4类、28项指标，为空间治理提供量化标准。

在政策机制上，充分考虑各地在空间格局中的不同要求，建立生态保护补偿制度和干部差异化考核、问责机制，把空间治理与各地利益平衡、党政领导干部的政绩考核紧密结合，把激励与约束落实到具体的政策机制中。

打破信息孤岛 创新管理体制

空间规划、“多规合一”涉及大量的数据分析、比对和整合，必须依靠现代信息技术才能完成。试点之初，宁夏就把规划管理信息平台建设摆在了重要位置。

在学习借鉴其他地区规划信息化管理经验的基础上，结合规划管理体制、行政审批制度改革的总体考虑，宁夏聚焦规划编制、审查、实施、监督、公开公示等功能，形成了“1+6+1”（1个数据中心、6个应用系统、1个门户网站）的信息平台，服务于全区空间规划编制、审查、决策、实施、监督及公众参与全过程的信息化管理。

特别值得一提的是“规划数据中心”。以自治区、市县空间规划为主，宁夏收集了全区已编和在编各类规划554项，包含973个矢量图层，数据量达552G，按照统一的标准格式和坐标系统进行处理和整合，形成了一个“硬核”规划数据库。

与此同时，6个应用系统功能紧紧围绕空间规划管理实际，可对各类规划进行统计、查询和智能分析，针对需要比对处理的内容，进行冲突差异检测和矛盾协调，对空间性规划进行合规性审查，辅助项目选址和审批，全面监测各类项目审批、开工、竣工和规模、资金、用地情况，为全区国土开发和宏观管理决策提供支撑。

系统通过与发改委投资项目在线审批监管平台互通，实现建设项目投资核准、规划用地审批等业务全流程在线办理。门户网站整合了规划公开公示、公众意见收集、规划执行监督举报等功能，成为公众参与的重要窗口。

此外，宁夏还配套改革审批服务制度。利用发改委建设项目审批平台与空间规划信息管理平台，推行“一图管控、一表申请、一窗受理、一网运行、并联审批、全程监督”的审批服务方式。试点市县以空间规划为基础优化建设项目审批流程，取消、下放、整合审批事项61项，减少审批环节199个，清理中介服务45项，初步实现了建设项目并联审批和“一站式”办理。审批时限从199个工作日压缩到94个工作日。

有了这一综合平台，宁夏打破了信息孤岛，实现了上下左右互联互通。

横向上，与国土地理信息空间共享库、投资项目在线审批监管平台、遥感监测平台、政务服务平台对接，打破信息孤岛，推动各部门规划信息和资源共享共用，实现国土空间共管共治。

纵向上，以自治区规划管理信息平台为基础，试点市县同步部署建设，区、市、县三级紧密衔接，按照空间规划管控层级明确管理使用权限，自治区侧重规划协同和宏观管控，市县侧重规划实施审批和批后监管，与国土空间治理体系、规划管理体制和审批制度改革相对应，形成了以空间规划“一张图”为基础，功能集成、融合对接的一张空间治理网络。

三级协同探索 构建空间规划体系

空间规划是分级管理、全域覆盖的，省市县空间规划既有同、又有异，如何确定不同层级空间规划编制重点，确保各级空间规划协调一致？这同样是编制空间规划的一道必答题。

在完成省域空间规划试点任务的同时，宁夏选取5个地级市和3个县作为试点，探索省市县协同编制空间规划的经验。

宁夏通过制定《自治区市县空间规划协同编制指南》，明确了协同编制方法，以确保两级规划协调一致。自治区空间规划在基础数据、战略定位、空间布局、指标管控等方面对市县空间规划提出要求，而市县空间规划落实分区管控指标和要求，结合实际对本地发展格局和各类用地、开发保护作出具体安排。通过上下协调、反复校核，使自治区、市县两级空间规划紧密衔接、相互统一。

“自治区和市县空间规划，均按照统一的坐标系统、统一的基础用图、统一的编制标准、统一的用地分类标准、统一的编制期限、统一的技术路线编制空间规划体系，做到了‘六统一’。”李晓龙介绍，目前，宁夏已经构建起了覆盖全域的自治区、市县两级空间规划体系。初步形成了全区统一、相互衔接、分级管理的空间规划管理体系。

“空间治理体系建设是一项十分丰富而繁重的任务，我们刚刚开了个头，还有大量的工作需要做。”李晓龙说。比如，规划管理体制改革推进尚不顺畅，从多规走向合一具体的理论依据、法律保障、技术支撑实施方法还需要进一步探索。接下来，宁夏将坚持生态立区战略，继续编制完善空间规划，进一步深化体制机制改革，切实保障空间规划实施，全面贯彻落实“一张蓝图干到底”，并积极征求广大公众的意见，让空间规划成为人民的规划。 

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