2018年，在降杠杆、防风险以及清理规范PPP等地方举债融资行为的影响下，基础设施投资增长不断放缓，基建投资增速从过去的两位数增长下滑至2018年的3.8%。2018年底的中央经济工作会议提出“经济稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力”，“要确保经济运行在合理区间”，政策信号在18年底逐步回暖，释放出支持减税和基建的政策取向。进入2019年，宏观政策明显转向，着力点在于加大基建投资力度，基建项目执行进度加快。PPP作为基础设施建设的重要载体，在2019年上半年的政策环境良好。

面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，国家发展和改革委员会在《关于2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》中指出，2019年的经济社会发展主要政策取向包括：积极的财政政策要加力提效、稳健的货币政策要松紧适度、就业优先政策要全面发力、强化政策统筹协调。各个部委、各地出台的规范PPP的政策必然也是围绕这一政策取向的。回头看2019年上半年出台的与PPP相关的政策，不难发现积极的财政政策助力PPP发展，同时，与PPP相关的一系列政策都在不断夯实PPP高质量发展的基础。2017-2018年PPP的基调是扶正纠偏，正本清源；2019年上半年PPP的底色是深耕细作、精谨细腻。

1. 积极的财政政策为PPP加力提效

观察PPP，如果仅言PPP政策，难免有刻舟求剑之嫌，我们始终力图将PPP政策放进经济背景下，从顶层设计切入，以期更好地理解政策。

2018年降杠杆、防风险的政策导向明显，和2018年不同，2019年上半年，宏观经济与金融市场没有明显的主线牵引。在年初时，由于地产与地方政府债务的约束没有明显的松动，大部分人预期实体经济难以创造出优质资产，但实际上一季度经济出现了超预期的韧性，社融总量超过了8万亿，基建出现了明显的反弹，同时，中美贸易关系出现了短暂的改善。然而，进入二季度，中美贸易谈判再生波折，美国对中国2000亿美元商品征收25%的关税，经济金融环境与政策再度发生了改变，在4月19日的政治局会议上再次强调了“结构性去杠杆”。但是，从7月15日，国家统计局公布的二季度中国经济运行的主要数据来看，无论是从供给侧的生产来看，还是从需求侧的投资和消费增速来看，二季度经济运行的数据大幅超市场预期，增速反弹明显。6月，基础设施投资增加4.1%，增速比1-5月回升0.1%，近期国家出台“专项债新规”等措施后，基建增速不断回升。

（数据来源：国家统计局网站）

与2018年国家针对投融资领域风险防控频繁出文，出重拳加强地方债务管理的政策取向不同，今年我们看到政策更多的是关注民营企业的发展，关注企业的减税降费。这一系列积极的财政政策可以促进有效投资，地方政府新增债券加快发行，各地将资金及时用于补短板、增后劲的重点项目上，能有效稳定投资。根据财政部和长江证券研究所的数据显示2019年地方专项债新增额度较2018年明显增加。今年安排中央基建投资5776亿元，支持交通、水利、能源、生态环保、农业农村等重点领域和薄弱环节建设。

2019年地方专项债新增额度较2018年明显增加

（资料来源：财政部、长江证券研究所）

财政政策方面尤其值得PPP人关注的是今年基础设施等项目资本金比例有望降低和“专项债新规”。

1）国务院明确今年将适当降低基础设施等项目资本金比例，市场预期升温。

2018年全国固定资产投资中的基础设施投资增速大幅下滑，业内对基建项目资本金比例下调呼吁声加大。近年来资本金比例过高一直是困扰投资的核心因素，PPP项目受此影响比较大。根据第一财经，实践中资本金占项目总投资比重大概在1%左右，但根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》，这一比例要达到 20%~30%。2018年全国固定资产投资中的基础设施投资增速从2017年的19%大幅下滑至3.8%。近些年业内对基建项目资本金比例下调呼吁声越来越大。

国务院已经明确今年将适当降低基础设施等项目资本金比例，近期国家发改委投资司密集就完善投资项目资本金制度征求各方意见，6月6日，国家发改委召开座谈会，听取有关方面对完善投资项目资本金制度、改进项目资本金管理、更好发挥项目资本金作用的意见建议。6月24日，国家发改委投资司赴信永中和会计师事务所开展专题调研。市场对基建项目资本金比例下调预期升温。

固定资产投资项目资本金比例经过多次调整，最近一次是2015年：2015年为进一步解决重大民生和公共领域投资项目融资难、融资贵问题，扩大有效投资需求，促进投资结构调整，将城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。房地产开发项目中，除了保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变，其他项目由30%调整为25%。

2）“地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知”发布，重大政府投资项目和重大PPP项目迎来新机遇。

6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，是继2016年我国第一个基建投融资领域法规《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》之后的又一重磅政策性文件，《通知》强调要加大逆周期调节力度，更好发挥地方政府专项债券的重要作用。《通知》将对我国接下来的基建投融资领域产生重大影响。在当前国内外环境不断变化的新形势下，《通知》的及时出台，可以更好地发挥固定资产投资对经济的压舱石作用，对我国经济适应新常态、应对新挑战、培育新动能将起到支撑作用。《通知》中允许专项债充当符合条件的重大项目的资本金引起了广泛关注。在过去的监管框架下，明确规定项目融资的资本金不能是债务性资本。根据有关机构测算，若专项债投资基建项目100%可用于资本金，将撬动投资达3.1 万亿。在《通知》的新背景下，重大政府投资项目和重大政府与PPP项目有望迎来新的发展机遇。

财政部部长刘昆在《求是》刊文称，与往年相比，今年财政政策取向依然是积极的，但政策力度和重点有所不同，集中体现为“加力”和“提效”。“加力”主要是加大减税降费力度和支出力度，着重实施更大规模的减税，推进更为明显的降费，以引导企业预期和增强市场信心，更好服务实体经济发展。“提效”主要是提高财政资金配置效率和使用效益，着力盘活存量、用好增量，进一步优化财政支出结构，重点支持三大攻坚战、科技创新、供给侧结构性改革、“三农”工作、保障和改善民生等领域，提高财政支出绩效。财政政策层面释放出来的信号也逐步印证了我们在18年底对19年的预判：“不打摆子”的乐观憧憬。

2.深化合规和监管，PPP规范管理常态化

早在2014年，PPP相关政策就开始密集出台，到今年本轮PPP推行了六年，PPP市场在这六年里的发展是有非常明显的轨迹的：从最初的狂飙突进，甚至被滥用，到2017年底国家下决心以财办金［2017］92号文为代表文件的清理整顿。从PPP政策演变来看，我国经历了鼓励PPP阶段、发展PPP阶段，目前进入到规范PPP阶段。从建纬PPP中心这半年多来服务的PPP项目来看，着急上马的PPP项目少了，仔细论证打磨方案的PPP项目多了；我们服务新签约的PPP项目，也服务有再谈判需求的项目；我们服务的项目中有识别阶段、准备阶段、采购阶段的项目，进入执行阶段的项目也更多了。财政部金融司有关负责人此前表示：“对于规范的PPP项目，要坚定不移地大力推进；对于不规范的PPP项目，要限期整改完善，构成违法违规举债的，要坚决予以严肃问责，牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。希望通过传递明确的政策信号，能够稳定市场预期，提振市场信心，推动PPP事业行稳致远。” 

根据明树数据的统计，92号文发布至2018年12月31日，财政部PPP综合信息平台项目管理库减少项目共计2137项，储备清单减少项目共计4217项，项目库共减少项目6354项。财政部焦小平在2018年第四届PPP投融资论坛上表示PPP项目库不会再出现入库项目大幅波动的现象，规范管理PPP的利空政策已经基本出尽。从数据上来看，的确近半年来入库、出库项目数量趋于稳定。2019年1－5月，财政部财政部PPP综合信息平台项目管理库净增项目346个、投资额4877亿元；净增落地项目1049个、投资额1.5万亿元；净增开工项目1189个、投资额1.9万亿元。

截至5月末，管理库累计项目9000个均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核、投资额13.6万亿元；累计落地项目5740个、投资额8.8万亿元，落地率63.8%；累计开工项目3426个、投资额5.1万亿元，开工率59.7%。

管理库各阶段项目数月度变化（个）

（数据来源：财政部政府和社会资本合作中心网站）

3.深耕细作，不断夯实PPP高质量发展的基础

随着政策的不断规范与调整，PPP市场将发生结构性变化，跟PPP相关的条例出台将引领PPP进入规范发展新阶段。“2019年，PPP将持续发挥重要作用，高质量规范发展是PPP市场的主旋律。”国家发改委PPP专家库专家、财政部PPP专家库专家丁伯康在近日举办的“PPP在规范中发展”讲座上做出如此评价。

年初的《政府工作报告》中提出要“有序推进政府和社会资本合作”，这是继2018年政府工作报告空缺相关内容后重新涉及，总理用《政府工作报告》给PPP人以信心。

3月，财政部发布PPP规范文件财金［2019］10号文。10号文定调在公共服务领域推广PPP模式“是党中央、国务院作出的一项重大决策部署”，文件指向要在控制隐性债务风险的前提下，发挥PPP模式在基建补短板等领域的积极作用。文件中对PPP做了进一步的规范，正面回答了市场长久以来的种种疑虑，并首提正负面清单这一概念，为符合规范的PPP项目框定了大致模式，减少了政策的不确定性，地方在实操中可基于此逐步摸清规范化PPP项目的运转模式。中长期来看将有效提振社会资本的投资信心。

5月，《政府投资法》（国务院令第712号）正式公布。政府投资立法早在2001年就着手起草，2010年国务院法制办公开征求意见，《条例》历经近20年的“起草”，最终于2019年5月5日公布并与7月1日起正式生效实施。《政府投资条例》在《国务院关于投资体制改革的决定》、《企业投资项目核准和备案管理条例》、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》等既有法律、行政法规和规范性文件的基础上，为政府投资行为量身打造了一套制度规范，有利于中央强化防范化解政府性债务风险和把政府行为纳入法治化的轨道。随后在《政府投资条例》正式施行的同日，发改委发布了《关于依法加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规［2019］1098号，下称“1098号文”），1098号文作为《政府投资条例》的配套文件集中反应了发改委作为项目审批主观部门对于PPP规范与发展的态度，对于PPP项目在可行性论证和审查、项目决策程序、实施方案审核、项目资本金制度、在线审批监管平台、违规失信行为惩戒这六方面做出了明确要求，也对PPP项目与《政府投资条例》及《企业投资项目核准和备案管理条例》等上位法之间的关系给出了较为明确的答案。

江苏省财政厅发布《关于进一步提高政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开质量的意见》、《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目财政监督的意见》，要求各市县提高PPP项目信息公开管理工作质量、主动履行在PPP项目全生命周期中的财政监督职能，确保PPP模式持续高质量发展。

随着大量PPP项目进入运营期，PPP项目绩效管理也将进入到实质性提高阶段。如财政部正在积极制定PPP项目绩效管理指引，山西、山东、青海等地纷纷出台文件围绕加强PPP项目绩效管理等方面作出明确要求。山西省财政厅发布《关于开展政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理的通知》，提出强化PPP项目绩效评价结果刚性约束，形成绩效评价结果与财政支出相挂钩的机制，实现按效付费，旨在强化绩效理念，提高财政资金使用效率，提高公共服务质量，增强政府公信力和执行力；山东省财政厅印发《关于开展政府和社会资本合作（PPP）“绩效管理年”活动的指导意见》，引导PPP项目各参与方强化绩效理念；青海要求加强PPP常态化管理，最大程度发挥项目预期绩效。

中国财政科学研究院相关人士指出，时至今日，尽管广义PPP模式的运用日臻成熟，但发电厂、自来水工程、土地一级开发等基础设施建设领域基本由政府主导的状态却并无不同。随着PPP规范发展，新型PPP能否抑制住无序建设、混乱发展的种种冲动，引导民营资本成为PPP建设的主力军仍有待观察。发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资［2016］1744号）相关规定就明确鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金［2019］10号）有相当的篇幅提出了对PPP项目的支持保障政策，包括鼓励民资和外企参与。发改委在《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规［2019］1098号）中重申不得排斥、限制民间资本参与PPP项目，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。

同时，如何准确选择和规范实施PPP项目，使之成为与项目融资周期性相匹配的直接融资方式也将成为业界关注的重点。PPP资产证券化和PPP项目专项债的推出个案会增多，在政策效应叠加下PPP项目直接融资将获得阶段性突破。

以上都是PPP需要深耕细作的领域，在2019年，我们欣喜地看到无论是中央还是地方都在频频出台政策，助力PPP的高质量发展。

4.聚焦重点地区、薄弱环节

延续我们在《2018年下半年PPP政策观察》中的分析，2019年上半年PPP项目呈现出向1）向基层项目和重点地区倾斜；2）向重点领域和薄弱环节倾斜的特点。

一是向基层项目和重点地区倾斜。伴随经济数据走弱、一般财政收支承压，地方债成为市场期待的稳增长重要发力点。今年地方债新增额度高达3.08万亿元，较去年增加9000亿元，其中西部地区地方债额度增长最快，较去年增长48%。根据长江证券的统计数据显示已发行专项债，投向土储和棚改占比达72%、东部发达地区占比更高，而西部部分省市收费公路占比较高。

2019年部分地区一般债新增额度与占比

（资料来源：中债登、财政部、长江证券研究所）

随着国家大力推进乡村振兴战略，政策同时呈现出向农村地区倾斜的特点。2019年《政府工作报告》明确指出2019年政府工作的任务包括，扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴；促进区域协调发展，提高新型城镇化质量。本届政府对于农村工作尤为重视，中共中央、国务院于2018年审议通过并印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》、《“三区三州”等深度贫困地区旅游基础设施改造升级行动计划》、《三年农村人居环境整治行动方案》等一系列城乡区域协调发展的政策，乡村振兴上升至国家战略的新高度。2019年一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》出台对应了总书记在18年底中央农村工作会议上提出的要求，明确了具体的目标和措施。大力支持农村饮水安全巩固提升等工程建设。抓好农村人居环境整治三年行动，重点推进“厕所革命”，做好农村生活垃圾污水治理，推动垃圾分类和资源化利用，建设美丽乡村。加快推进农村水土流失综合治理，实施生态清洁小流域建设。完善县乡村物流基础设施网络，加强农产品物流骨干网络和冷链物流体系建设，促进重要市政设施城乡共用。实施村庄基础设施建设工程，新建改建农村公路20万公里。全面深化农村改革，深化农村土地征收制度改革，稳慎推进农村宅基地制度改革，推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，加快盘活利用闲置宅基地和闲置农房，推进农村集体产权制度改革，深化农垦改革发展。根据上述特点，在国家篇——热点话题中，我们专设了一个章节对国家近期出台的与乡村振兴战略有关的政策进行解读。

二是向重点领域和薄弱环节倾斜。重点领域和薄弱环节包括，首先，政府工作报告同时强调加强污染防治和生态建设，大力推动绿色发展。其次，加快城市群一体化体制机制建设，增强中心城市辐射带动力，加强交通设施联通，优化产业布局。持续提升城市品质，推进城区老工业区、城镇人口密集区危险化学品生产企业等搬迁改造，有序推动城市老旧小区改造，支持加装电梯和无障碍环境建设，积极打造新型智慧城市，推进地下综合管廊、海绵城市和城市排水防涝设施建设。规范有序建设特色小镇。加快建立多元可持续的城镇化资金保障机制。再次，国家支持在旅游演艺领域推广政府和社会资本合作模式。积极引导私募股权投资基金及各类投资机构投资旅游演艺项目。鼓励金融机构开展旅游演艺产品版权质押融资业务，探索开展旅游演艺项目收益权质押融资业务。在国家篇——热点话题中，我们将对生态环境保护、文旅行业、养老行业、交通运输等行业政策进行解读。

总体来看，PPP模式作为基础设施建设投融资模式的重要选择在2019年上半年迎来政策回暖，PPP市场整理出清态势趋于稳定，项目合规监管常态化，中央和地方层面频频出台政策夯实PPP高质量发展的基础。

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