民用机场作为一个地方城市的“准公共产品”，对地方经济社会发展起着巨大的拉动作用。但由于其建设投资金额大，建设周期长以及资金回收期限久等原因，地方政府投资很难满足机场建设的需求。尤其是随着机场属地化改革的完成，机场建设资金由国家财政拨付转为地方政府自筹，这无疑更加大了地方政府的财政压力。

早在2005年《国内投资民用航空业规定（试行）》中就对引入社会资本投资民用航空有所提及。其中第二条规定：“鼓励、支持国内投资主体投资民用航空业，促进民用航空业快速健康发展。……”；第三条规定：“本规定所称国内投资主体包括国有投资主体和非国有投资主体。……非国有投资主体是指集体企业、私营企业、其他非国有经济组织和个人。”虽然对于民用机场，特许经营模式已在国内试点多年，但仍只是零星分布，并未形成燎原之势。

近两年来，国务院及各中央部委相继出台相关法律法规，鼓励在民用机场方面推行PPP（“政府与社会资本合作”）模式。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中提到：“积极吸引社会资本参与盈利状况较好的枢纽机场、干线机场以及机场配套服务设施等投资建设，拓宽机场建设资金来源。”同时在发改委2014年发布的《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》中也提到机场可推行PPP模式。采用PPP模式，对于正处于从“经营型”向“管理型”转型的民用机场来说，开辟了一条更为高效、顺畅的转型之路。

我国民用机场相较其他基础设施而言，有着比较明显的行业特征，主要表现在以下几个方面：

1、机场经营不善，亏损面较大。随着我国机场属地化改革的完成和现代企业制度的建立，机场走向市场化，成为自负盈亏的经济实体。一方面，由于航空性业务收费受政府管控，整体收入水平不高；另一方面，传统模式下机场经营效率低，商业运作不够成熟，多元化经营程度较低，导致非航空性收入水平也较低。目前，国内除了大型枢纽机场能实现收支平衡，甚至能稍许盈利以外，绝大多数机场都是亏损的。

2、资金需求量大，融资模式简单。民用机场建设融资具有金额巨大、回收周期长、回报率较低的特点。目前，多数民航融资来自于银行贷款和财政预算拨款，除少数已经上市的民航企业可以通过资本市场融资外，采用市场化融资的较少。较为单一的投资主体和多元化欠缺的融资模式，对于正处于“黄金十年”的民航业来说，是亟需突破的瓶颈。

3、区域划分精细，安全至上。众所周知，民用机场都有很多的区域划分，甚至有些“禁区”是非特定人员不能涉足的，这一特点主要缘于民航是一个“安全至上”且精细化程度很高的行业。此外，部分机场属于军民两用性质，市场化受到一定限制。

在目前各领域推进PPP的大背景下，民用机场如何乘着PPP的浪潮蓬勃发展、扭亏为盈、顺利转型，是摆在各机场管理机构、地方政府面前较为现实、紧迫的问题。

参考我们多年来PPP咨询服务的经验，尤其是机场PPP项目中的经验，我们提出如下建议：

1、机场建设、运营分离，独立市场化运作。目前，一般项目的PPP模式通常为整体运作，但机场PPP项目有其特殊性。由于机场运营“安全至上”的特点，对机场运营主体有相对特殊的要求，甚至一些地方政府希望运营直接由本地企业负责，如采用整体运作的方式，可选择的社会资本较少，市场化难度较大。因此，建议在机场项目PPP模式设计中，将建设与运营分离，分别设计PPP模式，各自独立市场化运作。对于机场建设部分，可采用投资、建设、养护一体化的PPP模式；对于运营部分，可将核心设备采购、安装与运营进行PPP模式设计。

2、机场建设与土地资源综合开发，减轻政府负担。由于机场收益有限，为平衡机场建设资金投入，在机场PPP项目中，可同时将机场周边的土地授予社会资本组建的项目公司进行综合开发，土地开发可由社会资本提出建议，以提升社会资本的积极性。通过将机场建设与土地综合开发，一方面可以提高综合收益，另一方面也可以减轻政府负担。

3、对机场运营服务范围进行划分，明确相应主体。根据国际民航组织和国际航空运输协会的有关界定，民用机场的经营业务范围包括航油供应、配餐、飞机地面服务代理、货站等航空运输配套业务，以及所有机场延伸服务，如商业零售、停车场、广告、地面交通、旅店等，而不仅是目前国内个别机场实行的候机楼商业零售这一种形式。机场项目PPP模式设计时，应根据飞行区、航展区和延伸区的不同商业特点，以及机场自身运营的特点，对机场运营服务范围进行划分，明确相应主体。同时，机场管理部门应注意业务分块后，要处理好交接面管理的问题（尤其是航站区与飞行区的交界面管理）。在机场PPP模式设计中，可结合建设、运营模式设计，将不同运营服务纳入相应模块。

4、理顺各参与主体关系。在机场PPP运作过程中，涉及到中央、省及地方政府、民航管理机构等多个主体，军民两用机场还涉及军方。因此，在PPP模式方案设计阶段，应对各方的职责、与项目的关系进行梳理，明确各方在PPP方案审批、项目前期、投融资、建设、运营管理各阶段的权利、义务。

虽然民航机场的融资金额大，运营亏损比例高，市场化运作还有一定难度，但机场从“经营型”向“管理型”转变已成趋势。民航机场经营有稳定、大量的现金流，为PPP项目的实施创造了条件。如能针对其自身特点设计一套完善、合理的PPP运作模式，那么民用机场PPP项目也很可能成为优质的PPP项目。

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