地方政府隐性债务一直是市场关注的焦点，在中央三令五申下，目前违规举债势头已经得到遏制，地方也摸清了债务底数，并相继出台了化解存量隐性债务方案，计划用5~10年逐步化解存量隐性债务。近日部分省份审计部门公布了2018年省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，披露了地方在防范化解隐性债务方面存在的一些问题。

第一财经记者梳理发现主要集中在三点：违规举债仍时有发生，比如湖南查出部分市县违规举债金额超百亿；由于一些地方对隐性债务口径把握不准，导致多计或少计隐性债务，数据不准；一些地方存量隐性债务未制定化解方案，或制定的方案不科学缺乏可行性，导致债务化解难以落实。

隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，目前主要通过地方融资平台公司来违规举债。“因此，解决隐性债务的关键是融资平台公司的市场化转型，目前中西部一些市县级平台公司转型很难，地方也在探索。”关注地方债的对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经记者。

隐性债务问题曝光

经过2014年清理甄别后，政府性债务规模逐步显性化。随着2015年新预算法实施，地方政府举借债务被规范，唯一合法通道为发行地方政府债券，地方政府融资平台被剥离政府融资职能。地方政府债务也被全部纳入预算管理，而限额管理给地方政府举债设置了天花板。

不过，一些地方仍通过地方政府融资平台、PPP模式、政府购买服务来变相举债，导致隐性债务增长快、规模不小，风险在加大。为了防范隐性债务风险，2017年中央掀起一轮严控隐性债务增量行动，财政部等部委发文严禁地方政府借融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债，并公开问责。2018年8月，中共中央国务院下发重磅文件，要求地方防范化解隐性债务风险，不少地方晒出当地存量隐性债务化解方案，用5到10年来化解存量隐性债务。

根据部分省份的上述审计公告，在2017年以来的遏制隐性债务增量严打行动下，仍有少数地方违规举债。比如，湖南重点对岳阳等8个市本级、汨罗等8个县市区截至2018年6月底政府债务和隐性债务情况进行了审计，发现8个市县通过不规范的PPP或政府购买服务项目、不规范的土地抵押举债127.62亿元；5个市县以医院、学校等企事业单位名义举债，或将市政道路等公益性资产抵押变相举债16.72亿元。四川审计发现，5个市县在严控政府债务增量上落实不力，继续违规举债、担保99.41亿元。

违规举债仍时有发生，但审计署称目前违规举债势头得到遏制，债务风险总体可控。2017年以来财政部已经公开曝光了一些省市处罚当地违法举债的行为，涉及重庆、山东、河南、湖北、贵州、江苏、江西、四川、安徽、云南、广西、湖南等地。

部分地方审计发现，一些地方对隐性债务统计不够准确，债务数据多报或少计的情形不少。审计署近期公布的52个地区政府债务风险防控审计结果显示，32个地区上报的债务数据存在漏报、多报等情况。

河南审计发现，因对隐性债务认定口径把握不够准确，12个省辖市本级和58个县（市、区）存在多填报隐性债务的情况，7个省辖市本级和51个县（市、区）存在少填报隐性债务的情况。湖南的16个市县因债务类型认定不准确、支出责任填报口径变化、重报或漏报等原因多计政府隐性债务。海南审计查出，1个市多计隐性债务1949.39万元，1个县少计4570.86万元。

一些地方存量隐性债务化解落实较难，也是审计查出的共性问题。审计署前述审计结果显示，11个地区有170.78亿元存量隐性债务没有制定化解措施，有些地区制定的债务化解方案缺乏可行性。海南8个市县未按化债方案安排2.81亿元预算资金偿还隐性债务。四川48个市县2019年初未按化债方案足额安排预算资金用于化解隐性债务。浙江部分地方乡镇隐性债务没有稳定的偿债途径，通过借新还旧的方式周转，风险隐患不容忽视。

江苏审计发现，少数地区前期化债比例安排偏低，导致化债任务和压力向后递延；个别地区因对化债政策理解有误，没有科学安排化债进度，而是简单地按照债务到期期限制订分年度化解计划，导致前几年化债比例安排过高，任务难以完成。此外，部分地区未将存量隐性债务利息纳入化债方案，实际化债任务更重。

另外，一些地方通过市场化改造化债不规范，存在风险隐患。比如，浙江7个市县政府已撤销或者变更了相关债务项目的批复文件或承诺函，但债权人不同意相关撤销或变更，债务的行政（法律）风险仍然存在。

融资平台公司转型是关键

从此前财政部门、审计部门公开的违规举债案例来看，绝大多数地方违规举债都通过地方政府融资平台公司。关注地方债的上海财经大学郑春荣教授告诉第一财经，下一步应该继续大力推进融资平台公司市场化转型，关停并转，推进国企的分类监管，使违规举债主体不复存在。

地方正分类推进地方融资平台公司转型，对只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，将被撤销。对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，将剥离其政府融资职能，转型为公益类国有企业。对按市场化方式承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，剥离政府融资职能，完全推向市场。

毛捷的团队调研发现，东部发达地区地方政府融资平台公司，因为拥有不少经营性业务，比如地铁、地产、物业等，转型渠道更多，相对容易。而中西部地区尤其是市县级政府，由于经营性资产少，市场化转型比较困难，这也导致了隐性债务化解困难，甚至继续违规举债以借新还旧。

据毛捷介绍，目前各地都在探索推进地方政府融资平台公司转型，比如某省鼓励地级市的平台公司去收购上市公司，确保有稳定的现金流；云南省构建构建“1+1+X”国企国资改革发展新模式；湖南对县级融资平台公司试点化债，做得好给财政资金奖励。“地方政府融资平台市场化转型需要逐步分类推进，不能一蹴而就。”毛捷说。

郑春荣认为，今年经济下行压力加大，叠加2万亿元减税降费对地方财政收入冲击较大，地方政府化解债务的能力将有所下降，要对债务风险进行严控和监测。

今年6月，财政部部长刘昆在全国人大常委会作《关于2018年中央决算的报告》，谈及下一步重点工作时表示，地方财政再困难也不能违法违规举债。全国人大财经委审查报告建议，继续加强地方政府债务管理监督。这释放出债务监管不会放松，违法违规举债仍然会遭严打。

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