国家篇

与2017、2018年规范管理的政策基调不同，2019年上半年中央及各部委出台的政策，无论是直接针对PPP的法律法规或是与PPP相关的财政、土地政策都趋于缓和。3月，财金10号文比起在先的财办金［2017］92号文，虽则内容一脉相承为主，客观上却显得更加温和，传达了对于规范的PPP项目正面激励的信号。5月《政府投资条例出台》，为政府投资行为量身打造了一套制度规范，有利于中央强化防范化解政府性债务风险和把政府行为纳入法治化的轨道。与PPP相关的财政、土地政策也更多的关注企业减税降费、盘活土地资产。在规范管理常态化的同时，PPP回暖趋势明显。

在国家篇中，我们首先关注的是2019年政府工作报告，政府工作报告对于我们洞悉这一年政策走向的重要性不言而喻。而后，我们将政策分为三部分，第一部分是与PPP直接相关的法律法规，包括财金10号文、《政府投资条例》等；第二部分是PPP相关的配套性文件，包括财政政策、土地政策、建设施工新规等；第三部分关注2019年上半年的热点话题，包括深化“放管服”、乡村振兴战略、聚焦重点行业等。

政策概览

一、2019年政府工作报告

3月5日，第十三届全国人民代表大会第二次会议在北京人民大会堂开幕，李克强总理做政府工作报告，部署全年工作。近两万字全文，我们将与基础设施建设、PPP相关内容精炼以下要点：

1.有序推进PPP，基建投资是重要发力点

今年政府工作报告中提到：“合理扩大有效投资。紧扣国家发展战略，加快实施一批重点项目。完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工一批重大水利工程，加快川藏铁路规划建设，加大城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度，加强新一代信息基础设施建设……今年中央预算内投资安排5776亿元，比去年增加400亿元。创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作。”报告提出要“有序推进政府和社会资本合作”，这是继2018年政府工作报告空缺相关内容后重新涉及，显现出政府在PPP整顿规范后重新对这种商业模式的支持态度。

政府工作报告首次出现关于PPP的直接表述是在2015年：“基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式”；2016年政府工作报告提出：“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”；2017年政府工作报告中提出：“深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定”，决不能“新官不理旧账”。2018年政府工作报告空缺相关内容后今年重新涉及。

今年政府工作报告中提到“合理扩大有效投资”，其中基建投资仍是重要发力点。第一，加强新型基础设施建设，推进人工智能、工业互联网、物联网等建设，加快5G商用步伐。第二，加强城乡基础设施建设，推进市政、物流基础设施建设，加快脱贫攻坚、农村基础设施建设。第三，加强能源、交通、水利等重大基础设施建设。第四，加强民生和公共服务能力建设，推进养老、健康、教育等补短板投资力度。第五，加强生态环保和自然灾害防治能力建设。

经测算，2019年基建投资（不含电力）同比增速将回升至9%左右，增速比去年加快超过5个百分点。

（资料来源：中国银行国际金融研究所）

2.行业及地区出现分化的概率较大

政府工作报告中建筑行业相关表述主要涉及基建投资、一带一路与生态环保三大主题，其他方面关注乡村振兴（农村基础设施建设）、区域协调发展（粤港澳大湾区、京津冀核心区、雄安新区建设、长江经济带、西部大开发等）。

政府工作报告对于今年环保工作的安排保持了之前的一贯基调，绝不放松环保要求，主要内容包括推进污染防治、壮大绿色环保产业、加强生态系统保护修复。其中特别注意第二点，按照报告说法，今年煤炭钢铁行业的重点将由去产能转向“超低排放改造，实施重污染行业达标排放改造”。其中“培育一批专业化环保骨干企业”、“深化国家公园体制改革”为今年新提法。结合近日人民法院等五部委发文，明确重污染天气预警期间再次超标排放将追究刑事责任，2019年的工业环保可能突破以往的“关停路线”，严格的排放要求将倒逼工业环保领域的发展。同时更为注重企业的权利和义务，采取多方位的支持方式推进产业发展。政府报告提出了对企业既依法依规监管，加强帮扶指导，避免处置措施简单粗暴、一关了之。

3.减税降费、企业纾困

今天政府工作报告兑现了市场期待已久的增值税下调的政策礼包：现行16%的税率降至13%，现行10%的税率降至9%，制造业将首先受益。从企业和个人减税降费的年度目标来看，从2017年的5500亿到2018年的1.3万亿，再到今年的近2万亿元；除了增值税率的下调，还包括固定资产加速折旧优惠政策将扩大至全部制造业领域，税费负担显著降低。

报告还同时要着力缓解企业融资难融资贵问题，有效发挥地方政府债券作用，今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，合理扩大专项债券使用范围，为重点项目建设提供资金支持。

既去年企业部门债务违约、股票质押风险相继爆发以来，政策面出台了一系列纾困措施。报告提到的减税降费政策组合拳对于市场而言无疑是一颗定心丸，但这同时也加大了对政府收入分配能力和支出效率的考验。

总体来看，政府工作报告强调基建稳增长，符合市场预期。根据中国银行国际金融研究所的测算，基建投资预计增长9%，尽管相比于 2018 年有所回暖，但仍位于2008 年后的低位，大水漫灌或难再现，行业及地区出现分化的概率较大。PPP人应当已经关注到了，政府工作报告在鼓励民间资本方面也做了明确指示，提出“重大基础设施建设继续向中西部地区倾斜，实施新一轮重大技术改造升级工程。落实鼓励民间投资政策措施,在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目，务必使民间资本进得来、能发展”。

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