《政府投资条例》（以下简称“《条例》”）第二十五条规定：“政府投资项目结余的财政资金，应当按照国家有关规定缴回国库。”就政府投资的工程总承包项目而言，基于工程总承包模式的特征和发承包双方的约定，如何适用《条例》的相关规定，笔者予以简要分析。

什么是政府投资项目和工程总承包模式？

1、政府投资项目

《条例》第二条规定，政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资活动；《条例》第九条将政府投资项目限定在政府采用直接投资、资本金注入方式进行投资的项目。

即，政府投资项目应满足：

1）必须是固定资产投资、建设活动；

2）建设资金来源须是预算安排的资金；

3）以政府直接投资、资本金注入的方式投资于项目。

2、工程总承包模式

《建设项目工程总承包管理规范（GB/T50358-2017）》2.0.1条规定：工程总承包指依据合同约定对建设项目的设计、采购、施工和试运行实行全过程或若干阶段的承包。

住建部和发改委2019年5月10日发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第三条规定：

本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

财政结余资金上缴国库的有关规定

《中华人民共和国预算法》第六十一条规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。”

而对于政府投资项目，由于其使用预算安排的资金进行投资建设活动，因而显然属于政府支出的范畴，应当实行国库集中收付管理。

结合《中华人民共和国国家金库条例》第十条、第十八条的规定，政府投资项目的建设资金应由国库统一办理拨付。

而若政府投资项目的建设资金有结余的，结合《基本建设财务规则》（2016财政部令第81号）第四十八条的规定，由于原建设资金由国库拨付，项目结余的资金仍应当收缴国库。

工程总承包模式下设计优化节约资金的激励与分成的各地规

自《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）发布以来，部分省份为鼓励工程总承包企业对工程总承包项目进行优化设计和创新管理，设置了设计优化的效益激励措施。

例如：安徽省、青海省、江西省都规定建设单位可建立工程总承包项目的结余分成奖励机制。

湖南省进一步规定，在不超过投资概算前提下，对总承包企业采用技术创新或设计施工优化节省投资的，可给予工程总承包企业节省投资部分的50%作为奖励。

广西省明确规定项目结余资金为工程总承包合同约定的总价与工程实际竣工结算价之间的差额，并详细列明了项目结余资金的分成的比例。

如：项目结余资金为实际合同价10%以内的项目，项目结余资金的40%为工程总承包单位所得，其余60%为建设单位所得（若为政府投资项目应返还财政）；项目结余资金为实际合同价10%-20%的项目，项目结余资金的50%为工程总承包单位所得，其余50%为建设单位所得（若为政府投资项目应返还财政）；项目结余资金为实际合同价20%以上的项目，项目结余资金的60%为工程总承包单位所得，其余40%为建设单位所得（若为政府投资项目应返还财政）。

住建部和发改委的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》，鼓励进行优化设计并依法用于工程。但对优化设计的最终成果是否进行分配、结余资金的处理等未提及。

工程总承包模式下政府投资项目设计优化节约的建设成本

如何适用《条例》第二十五条规定的理解

1、政府投资的工程总承包项目合同价格的形式

住建部和发改委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第十四条规定：“企业投资项目的工程总承包项目宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。”

即本次征求意见稿区分了政府投资和企业投资的工程总承包项目合同价格形式，针对企业投资项目，以总价合同为主，而对于政府投资的工程总承包项目提出了“合理确定合同价格形式”，即政府投资的工程总承包项目可能采用总价合同，也可能采用单价、成本加酬金等其他计价方式。

FIDIC的合同体系中，在EPC和DB的合同模式下通常采用固定总价的计价方式。

2、政府投资的工程总承包项目设计优化节省的投资应否收缴国库

我们认为：对于政府投资的工程总承包项目，针对不同的价格形式和发承包双方的合同约定，设计优化节约的建设成本归属问题在适用《条例》时存在不同的处理方式。

工程总承包项目一般采用总价合同居多，且有关调价的标准、事由应在合同中明确。

例如《建设项目工程总承包合同示范文本》（GF-2011-0216）14.1.4条规定：“本合同为总价合同，除根据第13条变更和合同价格的调整，以及合同中其他有关增减金额的约定进行调整外，合同价格不做调整。”

此外，2018年12月住建部发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）》（建办标函〔2018〕726号）8.1.1和8.1.2的规定，因法律、法规等变化以及建设单位变更建设规模、建设标准、功能要求的，可以调整合同价款。

结合住建部和发改委的征求意见稿，如采用总价合同的，无论政府投资还是企业投资的工程总承包项目，除合同约定可以调整外，总价一般不予调整。

结合上述有关规定，对于政府投资的工程总承包项目的结余资金处理总结：

1、如采用总价合同，当合同中并未约定设计优化节约的建设成本从合同总价中扣减，也未对项目的结余资金进行定义并约定结余资金的分成处理的，则

按照工程总承包有关示范文本、计量计价规范以及相关行业和国际惯例，设计优化并不构成调整合同价款的事由，由此优化设计节约的建设成本应属于工程总承包商应得的利润，该部分费用不属于节约的财政资金的范畴，不应核减并上缴国库。

2、如采用总价合同，当合同明确约定优化设计情形及结余资金的计算方式，结余资金由发承包双方按一定比例分配的，则优化结余的资金按比例分配后归于属发包人的部分属于政府投资项目的结余资金应上缴国库。

3、如采用单价、成本加酬金等其他计价方式，此时本质上属于按实计量与结算，除非合同明确约定建设单位针对优化设计节约的建设成本给予一定的奖励，则一般情形下优化设计节约的建设成本与工程总承包单位无关，该部分费用应作为政府投资项目的结余资金上缴国库。

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