国家篇

二、PPP相关法律法规

关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见

3月7日，财政部正式发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，针对超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题，从规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约等四方面对PPP下一阶段的管理要求进行了一定程度的细化，也对相应的发展支持机制进行了明确。

《实施意见》提出了鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域等多方面要求。包括加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持；引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源；鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道；优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目等措施。《实施意见》具体有以下几个亮点：

1、《实施意见》首次将政府诚信履约作为原则要求提出，回归PPP的“合作”内涵。《实施意见》明确要求加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，保障社会资本合法权益。《实施意见》将政府的诚信履约作为推进PPP项目遵循的基本原则之一，并以单列条款的方式着重强调，这对纠正地方政府将社会资本方作为“代建方”予以“管理”的观念，实现政府和社会资本平等合作、充分协商具有重要的意义。

2、再次强调政策及法律风险承担方式，合理分配风险。《实施意见》时隔5年后再次明确“政府承担政策、法律等风险”，并将其列入“正面清单”，对保障社会资本方合理诉求、提高参与项目的积极性具有重要意义。

3、绩效考核提出新要求，运营重要性凸显。《实施意见》要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”、不得出现“社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的”情形。上述要求在92号文“项目建设成本参与绩效考核，实际与绩效考核结果挂钩部分占比不低于30%”的基础上更进一步，没有留下“30%”的口子，转而要求“完全挂钩”、“政府支出事项与项目产出绩效不得脱钩”，进一步强化了绩效考核要求。此举主要为防止PPP政府支出责任异化为政府隐形债务，但同时对社会资本方运营水平提出更高要求。

4、新上政府付费项目将更为审慎。除满足《实施意见》的一般性正负面清单要求外，新上政府付费项目在地区财政支出责任占比、采购方式、过程审计、认定标准方面更为严格。具体而言：

（1）财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。但污水、垃圾处理项目不受5%红线的限制。主要原因在于污水、垃圾处理项目虽表现为政府付费，但实质上仍属于“使用者付费”，只是由于终端消费者资金不便归集，由政府代为先行支付。

（2）排除单一来源采购方式。新上政府付费项目可采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，将《政府采购法》中的单一来源采购方式予以排除。

（3）加强成本控制和审计。新上政府付费项目将严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计，以往通过做大建安成本、甚至以“超概”方式提高建设利润的行为在政府付费项目上将不再灵通。

（4）杜绝“项目打包”。《实施意见》将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，如项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，仍将其认定为政府付费项目而非可行性缺口补贴项目。该类项目仍应符合上述新上政府付费项目要求，否则不予入库。

5、设置7%风险预警线，重申10%红线。除上述要求新上政府付费项目财政支出责任占比不得超过5%以外，《实施意见》还明确要求建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。这对于防控地方政府隐性债务风险，防范化解重大风险具有十分重要的作用。

6、政府性基金预算使用受到限制。财金《实施意见》要求新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。财金[2016]90号提出“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”；而在PPP实践中，也有地方政府为规避10%红线要求，部分或全部采用政府性基金预算作为项目的付费来源。针对上述情况，财政部政策转向较大，对新签约项目进行严格限制。需注意的是，《实施意见》的表述为“运营补贴支出”不得从政府性基金预算安排，而非是“政府付费”不得从政府性基金预算安排。从文义上来看该条限制的是可行性缺口补贴项目，而对于纯政府付费类的项目并未作如此限制，因而对于纯政府付费的项目，政府性基金预算是否依然可以作为项目的付费来源需实践给出答案。

7、禁止融资平台公司作为社会资本方参与PPP项目。《实施意见》明确禁止本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目。相较于以往融资平台公司脱钩即可作为社会资本方参与PPP项目的要求，这样的规定更为严格。因此，在项目承接过程中需要进一步做好合作方的背景调查，防范发生此类情形，诱发项目整改甚至退库风险。

关于征求对《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》意见的函

为规范十多万亿投资的政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理，近期财政部就《政府和社会资本合作项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》在内部征求各方意见。

此次PPP项目绩效管理意见稿主要内容是，明确了PPP项目绩效目标与绩效指标管理内容，按全流程管理的思路，将PPP项目绩效管理分成PPP项目绩效目标及绩效指标管理、绩效监控、绩效评价三大部分，分别对参与主体、相关要求、主要内容和工作程序等进行规定，并在监控和评价环节增加结果运用的内容，以问题和结果为导向，倒逼PPP项目的规范运作；在此基础上设立专章，从政府管理层面，对开展PPP工作的各参与方的绩效管理职责和评价内容进行规定。

《绩效管理指引》的颁发，可以避免实操中的争议，有利于PPP规范实施。自92号文提出项目建设成本与运营绩效考核结果挂钩部分占比不得少于30%，《实施意见》中提出“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”，但是项目参与各方对绩效考核部分挂钩比例认识不一，争议较大，在实际操作中，政府和社会资本、金融机构由于理解不同，各自解读、误读，有些项目在操作中难以为继，通过绩效管理指引的下发，能够尽量减少各方分歧，达成共识，有利于项目推进。

《绩效管理指引》从PPP项目操作层面和政府推动PPP工作两个层面构建了PPP项目绩效管理和PPP项目工作绩效管理两个体系，同时也明确各级政府可对下级政府开展PPP工作绩效评价，各级财政部门可对下级财政部门开展PPP工作绩效评价。通过对PPP工作绩效进行“全面绩效评价”，有利于PPP从整体、宏观角度进行规范推进。

政府投资条例

国务院公开发布《政府投资条例》，该《条例》于2019年7月1日起正式施行。《条例》共七章，32条。第一章为总则，对《条例》的立法目的，政府投资的定义、领域、原则、方式和事权主体进行概括性规定；第二到五章分别为投资决策、年度计划、项目实施和监督管理；第六章专章规定的法律责任；第七章为附则。

《条例》在《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》等既有法律、行政法规和规范性文件的基础上，为政府投资行为量身打造了一套制度规范。《条例》同时也是遵循深化投融资体制改革和“放管服”改革的决策部署，为合法合规的政府投资项目提供法律保障

结合《条例》对PPP项目的适用与影响、对建设工程项目的适用与影响，结合《工程总承包管理办法（征求意见稿）》等内容，建纬PPP中心推出了系列文章分章逐条对《条例》内容进行解读。感兴趣的读者应该翻阅“建纬律师”公众号之前的文章，此处不再赘述。在此将《条例》对政府投资行为的规范简要概述如下：

一、明确界定政府投资的定义和范围，确保政府投资聚焦重点、精准发力。《条例》第三条明确政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主；国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。

二、明确政府投资的主要原则和基本要求。政府投资应当科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金；安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体。

三、规范和优化政府投资决策程序，确保政府投资科学决策。项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，报投资主管部门或其他有关部门审批。《条例》规范政府投资项目的审批制度，对社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。《条例》中强化了投资概算的约束力，以核定的投资概算作为控制政府投资项目总投资的依据。

四、明确政府投资年度计划的相关要求。国务院投资主管部门、国务院其他有关部门以及县级以上地方人民政府有关部门按照规定编制政府投资年度计划，明确项目名称、建设内容及规模、建设工期等事项，政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。

五、严格项目实施和事中事后监管。政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，并按照批准的内容实施。《条例》强调政府投资项目所需资金应按规定落实，不得由施工单位垫资建设，建设投资原则上不得超过核定的投资概算。政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期，按规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。投资主管部门和负有监管职责的其他部门应当加强对政府投资项目实施情况的监督检查，建立信息共享机制。政府投资年度计划、项目审批和实施等信息应当依法公开，接受社会公众的监督。

关于做好《政府投资条例》贯彻实施工作的通知

为了促进《政府投资条例》的贯彻实施工作，发改委发布此《通知》。《通知》重申了《政府投资条例》的重要性。要求加强《条例》培训和普法宣传、全面清理不符合《条例》的现行制度规定、加快《条例》配套制度建设，并且以贯彻《条例》为契机做好投融资体制改革相关工作。“各级发展改革部门要会同有关方面建立健全政府投资范围定期评估调整机制，不断优化投资方向和结构；优化政府投资安排方式，完善政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，激发社会投资活力；规范融资行为，严格依法依规筹措政府投资所需资金，切实防范债务风险；创新服务管理方式，加大投资项目在线审批监管平台应用力度，按照法定要求尽快完善平台功能，规范项目赋码、审批流程和扩展服务类别；加强政府投资项目建设管理，健全概算审批和调整、竣工验收等管理制度，推进监管执法队伍建设，强化事中事后监管机制和能力，不断提高和及时发挥政府投资效益。”

关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知

发改委在《政府投资条例》正式施行的同日发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规[2019]1098号)。1098号文作为《政府投资条例》的配套文件集中反映了发改委作为项目审批主管部门对于PPP规范 与发展的态度,对于PPP项目在可行性论证和审查、项目决策程序、实施方案审核、项目资本金制度、在线审批监管平台、违规失信行为惩戒这6个方面做出了明确要求, 也对PPP项目与《政府投资条例》及《企业投资项目核准和备案管理条例》等上位法之间的关系给出了较为明确的答案。

纵观1098号文全文有两个特点:一是并没有提出全新的要求,主要是将《政府投资条 例》相关的要求进行的梳理与细化。即使是1098号文发布后引起广泛关注的所有PPP 项目均要开展可行性论证和审查的要求也是基于国务院18年的指导意见的进一步明 确。二是发改委就规范PPP项目的发文与财政系统的发文有明显不同的侧重点。发改 委和财政部职能职责与PPP均有关联,但两部委出台的PPP相关政策一直存在差异, 此次出台的1098号文亦不例外。

根据1098号文的规定：1）所有拟采用PPP模式的项目均要开展可行性论证和审查；2）所有PPP项目纳入在线平台统一管理；3）“不规范项目”将惩戒；4）严格执行项目资本金制度的各项规定。

1098号文是对去年7月中央政治局会议提出的“基础设施补短板”定调的延续。1098号文发布的另一背景是防范化解地方政府隐性债务风险。对地方政府增量债务的管控，多渠道化解存量债务是政府去杠杆过程中的重要举措，1098号文中要求PPP项目严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定，不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务，严防地方政府债务风险等方面都是体现防范化解地方政府隐性债务风险的决策部署。这也是PPP项目规范化管理常态化的体现。

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