导读

随着第十三届全国人大常委会第十二次会议闭幕会的落幕，《土地管理法》正式完成新一轮的修正，党中央农村土地制度改革的决策和试点的成功经验，正式上升为法律，试点改革迈向依法改革、全国铺开。

《土地管理法》的颁布：土地管理纳入依法管理轨道

我国颁布的第一部关于土地资源管理、全面调整土地关系的法律，是1986年第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过的《土地管理法》。20世纪80年代，我国进入了改革开放的新纪元，经济建设得到高速发展。无论是城市扩张，或是农村建房，都需要大量的土地资源，由于改革开放初期我国并没有一部统一完整的土地管理方面的基本法，导致大量占用耕地、滥用土地的现象非常突出。

第一部《土地管理法》就是在这样的背景上诞生的。第一部《土地管理法》分别从土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任等方面作出了明确规定，标志我国土地管理工作正式进入依法管理的轨道。

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《土地管理法》的第一次修正：土地资产管理进入市场化快车

1987年12月，深圳市轰动全中国的土地拍卖第一槌，拉开了土地有偿使用制度的帷幕，全国各地争相效仿。深圳的先河之举，直接促成了《宪法》中有关土地使用制度内容的修改。《中华人民共和国宪法修正案(1988年)》在删除“禁止土地出租”规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。

1988年12月29日，第七届全国人大常委会第五次会议根据宪法修正案对《土地管理法》做了相应的修改，新增“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容，新增的规定扫清了土地作为生产要素进入市场的法律障碍，拉开了国有土地有偿使用制度的序幕，为我国工业化、城镇化的快速推进奠定了重要基础。

我国地少人多，珍惜合理利用每寸土地是我国的基本国策。而随着我国经济建设的快速发展，各地乱用滥用耕地现象愈演愈烈，1988年修改的《土地管理法》已不能适应耕地保护的需要。为适应市场经济体制下严格保护耕地的需要，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对《土地管理法》进行了全面修订，明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度。建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得。

这次修订首次以“立法”形式确定了土地基本国策，明确强调“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策” ，确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度，强化了国家管理土地的职能。

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《土地管理法》的第二次修正：保护征地农民利益

随着我国经济与社会发展进程不断加快，用地需求再次盲目扩张。地方政府低价出让土地、圈占土地，各类开发区遍地开花，政府或政府部门土地违法案件仍高居不下。我国耕地数量迅速减少。随着耕地被大量征用，当时的征地制度，在很大程度上忽视了农民的利益，已不能适应新的经济形势下对失地农民进行合理安置补偿的要求，部分失地农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，生活水平下降。

基于上述背景，2004年8月28日，第十届全国人大常委会第一次会议对土地管理法进行适宪性修改，把原来“国家为了公共利益的需要可以对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，同时把《土地管理法》中的“征用”全部修改为“征收”。

除了上述三次修改外，《土地管理法》曾经历了一次没有完成的修改。为了贯彻落实党的十七届三中全会，原国土资源部在2009年起草了土地管理法修订草案上报国务院审议。草案于2012年11月通过国务院常务会议审议，并提请人大常委会审议。此次修改主要涉及是《土地管理法》第47条，意图通过法律修改，授权国务院制定土地征收补偿安置条例。之后由于形势变化，全国人大常委会终止了对《土地管理法》第47条的修改。

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《土地管理法》的第三次修正：突破城乡一体化发展制度障碍

随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，包括：

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土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多；

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农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；

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宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实；

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土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等。

8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上，做出了多项重大突破：

1、破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍

新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。

2、改革土地征收制度

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对土地征收的公共利益范围进行明确界定。新《土地管理法》增加第45条，对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。

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明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。

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改革土地征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地，征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

3、完善农村宅基地制度

新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。同时规定：国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。另外，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

4、为“多规合一”改革预留法律空间

随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，增加第18条，规定：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和和城乡规划。同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

5、将基本农田提升为永久基本农田

新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田，增加第35条明确：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。

6、合理划分中央和地方土地审批权限

长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。新《土地管理法》适应放管服改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。

7、土地督察制度正式入法

新《土地管理法》在总则中增加第五条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。

土生百物，地载万代。习近平总书记指出，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。“保护农民的土地权益”是此次新土地管理法的最大亮点。相信随着新《土地管理法》的颁布实施，我国土地管理工作将上升新高度，城乡一体化进程将得到极大地发展。

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