《法制日报》评论：

出现政策打架的原因，主要就是一些地方的法治统一性不够，或者执行不到位。具体来说：

一方面是政出多门，不同部门各自为政、自说自话；

另一方面是各部门在制定政策时没有较好尊重上位法的有关规定，自成一体，随意性较大。

不久前，陕西省泾阳县政府审批通过的多个项目遭泾河新城综合执法部门叫停一事引发舆论关注。其背后的原因在于，两级政府的政策存在“矛盾”，导致当地多个项目已停工数月，企业所受损失逐步扩大。

2019年7月22日上午，陕西咸阳市泾阳县先锋村“文定九合”项目准备开工。没过多久，西咸新区泾河新城综合执法局的工作人员赶来，叫停了施工。

这已不是泾河新城综合执法部门第一次叫停该项目，叫停的理由很简单：手续不合规。

“文定九合”项目的工作人员出示了由咸阳市泾阳县政府审批通过的全套施工手续文件，并告诉执法者项目通过了政府审批，系施工合法。

“泾阳县说了不算，必须停工。”执法者态度强硬。

“究竟谁说了算。我们每个月几十万元的损失，谁买单？”项目方也不示弱。

▲7月22日上午，“文定九合”项目准备开工，西咸新区泾河新城综合执法局的工作人员赶来，叫停了施工。

上游新闻记者调查发现，因两级政府政策存在“矛盾”，在泾阳县被要求停工的建设项目，并不只是“文定九合”一家，停工造成的损失还在扩大。

项目耽误近10年，刚准备施工又被叫停

“文定九合”项目，位于陕西省咸阳市泾阳县泾干街道办事处先锋村附近，是一个商住项目，建筑规模4.5万平方米，总造价近1亿元。

泾阳县相关部门披露的文件显示，“文定九合”是泾阳县第一个旧城改造项目。2008年8月2日，开发商与该县签订开发项目合同，从2009年至2010年，分别取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及《土地使用证》等证照，并完成该项目的一期、三期及二期部分工程建设。

文件显示，2010年，泾阳县为提升城市形象，准备对县城文庙广场周边进行重新规划，于是文庙广场周边工程要求暂停，“文定天下”（是文定九合曾用名）项目位列其中，该项目暂定施工面积16.62亩。

此后，泾阳县政府多次对文庙广场周边进行规划，但涉及拆迁面积大、费用高等因素，改造工程始终被搁置。上游新闻记者注意到，在此期间，该县主要领导换了几任。

“文定九合”项目的工作人员说，由于停工周期太长，为了能让项目开工，他们又四次聘请设计院进行规划、联系专家论证、重新设计。

经过反复论证、规划，该项目的规划、设计得到了泾阳县相关部门审批通过，并于去年12月28日，泾阳县行政审批服务局为该项目颁发了《建设工程规划许可证》。《许可证》显示：经审核，本建设工程符合城乡规划要求。

今年4月20日，“文定九合”项目与浙江一家施工企业签订了《建筑施工合同》，施工方派工人进场准备施工。

4月30日，泾阳县行政审批服务局为该项目批准并颁发的《建筑工程施工许可证》载明：经审查，本建筑工程符合施工条件，准予施工。

“文定九合”项目的工作人员说，所有证照齐备，5月10日准备开工。施工刚开始，西咸新区泾河新城管委会综合执法局的工作人员便赶到现场，并告知他们工程不符合规划，口头要求停工。

▲泾阳县政府出具的关于该项目的相关审批文件。

“文定九合”项目的工作人员拿出全套施工手续供执法部门检查，但西咸新区泾河新城综合执法局的工作人员告知他们，“文定九合”项目建设用地目前已划归至西咸新区泾河新城，西咸新区泾河新城管委会规划建设局说该项目不符合规划，他们才前来执法，如有问题，可咨询西咸新区泾河新城规划建设局。

几经周折，“文定九合”项目的工作人员才从西咸新区泾河新城规划建设局得知，就在他们4月30日取得《建筑工程施工许可证》的同一天，泾河新城管委会已向泾阳县政府发函，要求撤销包括该项目在内两个项目已取得的施工手续。

泾阳县政府给项目发证，泾河新城管委会要求撤销许可证，“文定九合”项目的工作人员说， “我们也不知道该听谁的。”

两级政府说法不同：一方说能施工，一方说不能

泾阳县隶属于陕西省咸阳市，2017年，该县部分区域及行政权划入西咸新区泾河新城。

泾河新城是陕西西咸新区的一部分，位于西安与咸阳之间。2017年1月，按照陕西省委、省政府要求，西咸新区负责该区域的行政权，西安托管。

上游新闻记者获得的泾河新城管委会发往泾阳县政府要求撤销“文定九合”项目施工手续的函件，该函件的内容得到了泾河新城管委会相关部门的证实。

该函件名为《陕西省西咸新区泾河新城管理委员会关于停止泾河新城规划范围内土地出让及新建项目审批的函》，发函日期为4月30日。“文定九合”项目是该函件中被点名要求撤销项目手续的项目之一。

该函称，近期，泾河新城对区域在建项目监管工作中发现，县政府（泾阳县）有关部门仍在办理新建项目审批手续，如2018年12月核发的“锦绣华庭”、“文定天下” （文定九合曾用名）等项目手续，因上述项目与泾河新城城市规划不符，导致项目无法落地……请县政府督促相关部门撤回上述项目审批手续，并停止泾河新城规划辖区内土地、规划、建设审批工作。

▲泾河新城管委会发往泾阳县政府要求撤销“文定九合”项目施工手续的函件。

“这是我们政府之间的事，所以函发给的是县里，而不是公司。”7月19日上午，泾河新城管委会规划建设局的工作人员说。

施工手续刚拿到又将被撤销，“文定九合”项目的工作人员又来到泾阳县政府。

“我们是一级政府，他们也是，我们发的证咋不合法了，你施你的工，没问题……”泾阳县政府相关部门的工作人员告诉“文定九合”项目的工作人员，他们将给泾河新城去函说明情况。

上游新闻记者获得的泾阳县相关文件获悉，“文定天下” （是文定九合曾用名）和“锦绣华庭”项目均属于历史遗留项目，“不存在新批或违反泾河新城规划的问题”。

得到发证单位许可，又拥有合法手续，“文定九合”项目的工作人员准备再次开工。但西咸新区泾河新城管委会综合执法局的工作人员又来了，依旧是口头叫停，没有叫停文书。

“我们明明是合法的，县政府都说没问题。”多个视频内，“文定九合”项目的工作人员一直诉说着难处。

西咸新区泾河新城管委会综合执法局的工作人员依旧不允许施工，没有文件、没有罚单，只有口头要求停工。

话音刚落，执法局的工作人员又转头指着一台挖掘机，对施工的工人说，“你要是继续施工，我们就把你的挖掘机扣了”。

项目依旧停工。

7月19日，“文定九合”项目的工作人员又来到泾阳县，相关部门的工作人员认为，“文定九合”项目已历时10年，属于县城遗留项目，“老项目就该用老办法”，县政府颁发的证照合理合法，泾河新城不该发函要求撤销施工手续，“这样来回发函就成打文字仗了……”

对于为何泾阳县没向泾河新城回复函件，泾阳县这名工作人员表示，由于双方政策不一致，涉及的项目不仅仅只有“文定九合”一家，“有100多个项目”、“涉及各个方面”，泾阳县已经列出十大经济问题准备与泾河新城进行商议，其中包括哪些项目谁来审批等问题，“如果这个框架性意见没问题了，你的问题就很简单了……这个我们领导要签字认可，需要层层上报。”

项目经理称停工导致每月至少损失30万元

迟迟没等来具体开工时间和解决办法，“文定九合”项目等来了各方的压力。

一份由施工方发布的《工作联系函》说明：今年4月20日，双方签约，施工方也已派工人进场准备施工，但至今不能开工，造成施工方前期费用增大，包括人员工资、办公及住房、保证金成本、施工人员、材料组织等每月费用16.6万元。

▲施工方给项目部发的《工作联系函》。

由于停工，从合同签约日起，施工方直接损失由该项目承担。

根据《建筑工程施工许可证》规定，自发证之日起三个月内必须施工，由于停工，而“文定九合”项目所持有的《建筑工程施工许可证》将于今年7月30日废止。

“再不开工，投资人、施工单位、业主能把我们给吃了。”“文定九合”项目的负责人说。该项目的总工期仅有720天，“延误一天，我们就要给客户多支付一天的违约金……”他们曾粗略计算了每月支出的科目，除施工单位的费用外，项目部的人员工资、租赁塔吊、挖掘机的费用、钢筋、混凝土赊账的利息等，“目前能看到的花费，每月至少30多万，如果到了后期，面临索赔或其他意外，具体数字不敢算。”

该负责人说，由于该项目的一期、三期已经交付业主，按照前期规划，二期待建区域还涉及中央空调机房建设，由于项目始终未开工，中央空调机房也未建成，每年冬季，都有业主进行投诉。

“为什么不去泾河新城重新再办证呢？”上游新闻记者问。

“我们前期规划、请专家已经花了100多万，按照规划，售楼部已经建成，如果再办，又要花这么多钱，这前后损失，都要我们企业去承担……”“文定九合”项目的负责人说，如果再拖下去，他们还将面临客户索赔、投资人撤资等风险，“如果真那样，我们这个项目就要烂尾了。”

老项目延续老办法？多个项目负责人也说不清

上游新闻记者获悉，由于两级政府政策不一致，导致停工或半停工的项目不仅仅只有“文定九合”。多个项目负责人不愿意透露项目名称，他们担心事后惹麻烦。

这些项目的负责人告诉上游新闻记者，当初，他们来泾阳县投资，源于当地招商引资，当地曾给他们书面承诺，对税费、土地出让金、城市基础设施配套费、劳保统筹等方面给予减免等优惠政策，他们经核算成本，认为有利可图才来投资。

“本身就是一个多亿的项目，没多少利润。”一名项目经理说。多个项目负责人向上游新闻记者提供的商谈录音显示，泾河新城相关部门曾要求这些项目签署承诺书，表示自愿由泾河新城接管，并承诺与泾阳县脱离管理关系。

但对于此前与泾阳县签署的招商引资优惠政策是否延续？这些项目负责人表示，他们也说不清。

以城市基础设施配套费为例 ，一个项目的负责人告诉上游新闻记者，当初，他们与泾阳县签署的协议，是按照优惠价格每平方米50元的价格收取。如果移交至泾河新城，是否还需要补交？

录音中，泾河新城相关部门的工作人员未正面回答该问题，只是催促签署承诺书。

该项目负责人说，他曾私下打听得知，他们的城市基础设施配套费肯定要补交，价格在每平方米240元左右，“凭空多出几百万的支出，谁能接受……”

至少有3个项目的负责人告诉上游新闻记者，补缴城市基础设施配套费是肯定的，就是补多少的问题。

由于没有准确信息，上述项目的负责人担心，除了城市基础设施配套费，还有税费、土地出让金、劳保统筹等方面的问题是否需要补交。

由于无法落实移交，上述多个项目负责人告诉上游新闻记者，只要他们开工，泾河新城综合执法部门便出面叫停。

一个项目的负责人说，他们项目早该土方回填，由于被叫停，土方无法回填，存在雨季基坑塌方等风险，“如果出了安全事故，我都不知道谁该承担责任。”

专家建议：

国家行政学院法学教研部副主任  杨小军说，从法律角度来看，是由于管理职责权限不清、人为分割、政策审查把关不到位，以及纠偏力度弱等所致。减少政策打架带来的负面影响主要应该从加大纠偏力度入手。

无论是遗留问题还是正在执行的问题，只要出现政策打架，一方面是寻求官方解决渠道，即双方的共同上级政府负责解决。如果无法解决或者超过一定期限不予解决，上级相关部门和人员需要承担一定责任；另一方面是寻求司法解决渠道，受此影响的个人、法人以及其他组织，有权诉诸法院，由法院判决适用哪个政策合法有效。

中国社会科学院法学研究所教授  支振峰认为，应该运用法治给群众撑腰，通过不断完善行政诉讼法，给群众在法庭上讨回公道的机会和渠道。也就是说，无论政策打架的受害者是企业还是个人，都应该可以通过法律途径维护自己的权益。

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