近日，住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅联合发出的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法(征求意见稿)》已经完成社会意见征求阶段。

这也是继2017年之后住房和城乡建设部第二次就该办法征求意见。这一方面说明国家对建筑业高质量发展的迫切要求，另一方面也表明国家推动工程建设项目组织实施方式改革的决心。

工程总承包(Engineering Procurement Construction以下简称EPC)，即是依据合同约定对建设项目的设计、采购、施工和试运行实行全过程或若干阶段的承包模式。

相关资料显示，自2014年住建部先后批准浙江、上海、重庆等地作为工程总承包试点，截至目前，全国已发布百余份工程总承包指导文件。珠港澳大桥、上海的环球金融中心等项目都是运用工程总承包模式实施，取得了良好的效果。

传统工程建筑长期处于设计与施工分离状态，不少工程项目被人为拆分成若干碎片，由于参与各方无法良好地协同合作，造成与设计不符而返工等现象，资源浪费严重。

为了解决这一弊端，工程总承包模式应运而生，将工程建设的各个环节打通，既减少了工期，又极大地提高了管理水平，节省了开支，增加了参与各方的利润。

专家指出该模式虽然有利于加强对于工程的总体控制，施工和设计的内部协调以及明晰责任划分，但是随着EPC日渐走俏，诸多纠纷也浮出了水面。专家建议应把好源头，提高诚信体系建设，避免低价竞争、高价索赔现象。

01EPC日渐走俏

由于我国建筑业长期以来价值链条呈割裂状态，设计、采购、施工环节“各自为政”，各参与主体之间相互制约，互相脱节，导致工程进度、成本和质量也往往不尽如意，甚至一些工程期间或者完工后立即面临被诉的境况。这样的案例不胜枚举。

据了解，深圳市福田中心区某项目，采用传统的施工总承包模式，因为工程延期以及责任不清，最终导致项目巨大损失。

该项目工程总造价8亿多元，工期约一年，但由于竣工验收时总工期拖延了一年。按施工合同约定，该项目节点工期每拖延一天罚款人民币5万元，总工期每拖延一天罚款人民币20万元，按照365天计算，罚款金额为人民币7300万元。

施工总包单位认为，工期拖延最主要的原因是分包单位幕墙供货与安装拖期引起的。而幕墙分包单位是业主指定、总包分包与业主签订三方协议，分包款项可以直接支付给分包单位。业主存在变更、审批不及时原因。

另一方面，业主与23个承租人之前已经签订了租赁合同，合同约定业主迟延一个月交付房屋，业主必须免费增加一个月租期给承租人。若要一年租期免费，则会给业主带来巨大损失。工期延误责任比较难以划分。

“相对于传统建设模式常出现的责任不清，损失没人承担等问题。工程总承包模式以其对工程的总体控制能力更强，有利于内部管控和协调，有利于控制工程造价和工期，也易于明确责任划分等优势在国内外比较受欢迎。”

北京采安律师事务所律师石伟介绍，最近几年，国内的行政主管部门在大力推行工程总承包模式，以与国际接轨。主管部门也发布了很多指导性的意见及规范文件，而且强调在某些领域优先采用工程总承包模式。

《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市〔2016〕93号)规定，“建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式”。

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)规定，“加快推进工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包”。

石伟说：“实际上，EPC在工业领域运用的较早，目前，国家层面做的推动EPC在更为广泛的民用建筑和基础建设领域的应用。”

02纠纷增多

悄然红火的EPC，博取了更多企业的目光。但在激烈的市场竞争中，有些企业不惜以低价竞标取得项目，后以此为要挟发包方让步，最终导致项目受到损失。

“对于EPC项目的承包人来说，应更为理性的对待招标项目，不应盲目采取低价竞争策略。”中国建筑学会建筑经济分会副理事长、北京采安律师事务所高级顾问高印立说。

近年来，EPC项目纠纷逐渐增多。实务中，让高印立感受最深的是低价竞标给项目带来的巨大损害。“几年前，一承包人低价中标了某EPC项目，但过程中终因报价过低而难以继续。

这种情况令发包人非常头疼，既认为承包人报价确实低了，但又怕过不了审计的关而无法调整价格。最终，该项目因工期延误损失惨重。”高印立举例说。

“低价竞标现象的成因，当然不排除激烈的市场竞争。业主有时希望最低价中标，并在合同中约定所有风险均由承包人承担，不允许增调价格。但是不容忽视的一个因素是，一些承包人以低价为‘敲门砖’，拿到项目后，运营一段时间就‘变脸，再和发包人谈判要求涨价，否则撤出。”

对此，高印立建议，“我们需要不断完善诚信体系建设，以免造成双输的局面。发包人应该留给承包人一定的利润空间，承包人若想取得更多利润，则需要‘苦练内功’，在甲方给出的初步设计方案基础上，凭借自己的经验和能力进一步优化，取得更多利润空间，靠实力取胜。”

另外，频繁更换联合体是造成项目纠纷的又一来源。

据了解，承包商承揽工程总承包项目一般有设计施工一体化、总分包和联合体三种模式。

“第一种模式要求承包人的资质、条件比较高，第二种、第三种模式在实践中应用得也很普遍。需要注意的是，联合体模式中转包、挂靠等假联合体的现象屡禁不止。

这也是我国部分地方不允许以联合体模式承接工程总承包项目的一个重要原因。”高印立说，“有的联合体中标，并与发包人签订了工程总承包合同，但中标之后，短期内更换三四家联合体，而不少换入的联合体并不具备相应资质，给工程质量带来巨大隐患。”

03避免纠纷应从源头做起

如果前期协调工作未能落实，将给项目带来意想不到的阻力。

“近几年，光伏发电领域是纠纷高发区。”高印立向法治周末记者举例指出，“最近一个案件，在国内某光伏发电EPC项目中，合同约定了每瓦发电量的固定单价，最终按实际发电量计算合同价款。

同时，报价清单中列出某种发电设备需要30台。但在合同履行过程中，经发包人同意变更为25台。该项目经验收最终达到了发包人要求。但审计部门却以承包人未能按合同提供全部设备为由，要求扣除5台设备费用。”

高印立分析指出，在工程总承包模式中，工程量清单仅限于合同约定的目的，不能扩大解释，一般主要作为中间付款的参考。除合同特别约定外，不能像传统施工总承包模式一样，直接作为调整合同价款的依据。

“实务中，不少纠纷都源自于项目前期的一些疏漏。”高印立指出，由于EPC以往多用于工业领域，工程的功能和经济指标较为明晰。但是，目前很多新项目涉及民用建筑和基础设施领域，这些项目可能没有明确的经济指标，但有的却有较强的外部性，对美感和独特效果有较高要求。

这种情况下，如果发包人前期未提供初步设计文件，则可能难以确定发包人要求，造成承包人报价困难，也会给项目实施带来不确定性。

高印立建议，对于民用建筑和基础设施项目，在发包人完成初步设计后再进行工程总承包的发包较为稳妥，这将更有利于项目的实施。

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