专项债为稳投资“撑腰” 明年部分新增额度下达

截至8月末已发行新增地方政府专项债券超2万亿元、9月底前要全部发行完毕、10月底前全部拨付到项目上、提前下达明年专项债部分新增额度……近期，国务院常务会议、财政部接连释放加快发行使用地方政府专项债券的信号。相关人士指出，加快发行使用专项债，就是要为投资“撑腰”，进一步扩大有效投资，支持补短板、扩内需。

财政部近日发布的数据显示，截至8月末，全国地方累计发行新增地方政府专项债券20057.47亿元，占2019年新增地方政府专项债务限额的93.29%。

超2万亿元资金，目前使用进展如何？具体用在了哪里？

财政部副部长许宏才介绍，地方政府专项债券用于有一定收益的公益性项目建设。截至8月末，各地已安排使用新增专项债券15902亿元，约占同期已发行新增专项债券的80%。已安排使用的新增专项债券资金中，用于铁路、公路等交通基础设施1579亿元，占9.9%；用于市政建设1186亿元，占7.5%；用于棚改等保障性住房建设6238亿元，占39.2%；用于科教文卫等民生领域526亿元，占3.3%；用于农林水利263亿元，占1.7%。

“上述稳投资、补短板领域资金投入约62%，积极带动有效投资扩大，发挥对民间投资的撬动作用。”许宏才说，下一步，财政部将继续指导和督促地方加大工作力度，确保今年全国人大批准的限额内地方政府专项债券9月底前全部发行完毕，10月底前全部拨付到项目上，尽快形成实物工作量。

“今年以来，地方政府专项债券发行使用的节奏明显加快，这在当前外部环境更趋复杂严峻、国内经济下行压力加大的背景下，对扩大有效投资能够起到有力的支撑作用，有利于稳增长。”中国银行投资银行与资产管理部分析师李艳对本报记者说。

不仅今年的要加快发行使用，明年的也要提前下达。近日召开的国务院常务会议明确提出，根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效。

“地方政府专项债券既要发出来，也要用出去、见效果。过去专项债发行往往较晚，再落实到具体项目上常常要到下半年甚至更晚，影响债券资金的使用效率。现在提前下达专项债部分新增额度，有利于进一步加快发行使用专项债，让重大项目尽早获得支持。”李艳说。

提前下达额度的同时，使用范围进一步扩大。财政部介绍，按照“资金跟项目走”的要求，此次拟提前下达的专项债券额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。

“本次专项债券使用范围较原来有所扩大，主要是财政部根据地方上报项目和实际情况，扩大投资用于民生领域。”许宏才说，同时，为更多吸引社会资金投入，更好发挥专项债券资金促进投资的作用，进一步扩大专项债券作为项目资本金的领域，将专项债券可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。

当PPP遭遇专项债 你想到了什么？

来源：经济观察报

作者：杜涛

在9月就要发完的2019年专项债，还有要提前下达的明年专项债额度。专项债成为近期备受关注的话题，而专项债的投资区域与PPP有部分重合，也就是当PPP遭遇专项债时，该如何操作？孰重孰轻？

一位地方财政人士已经感受到专项债的速度，相比缓慢的PPP操作流程，一些项目已经开始准备退出PPP项目库，然后转向专项债。

当专项债到来，PPP将会遭遇什么样的场景。记者就此采访了数位专家、市场人士以及监管层人士。

大岳咨询董事长金永祥表示经过六年的高速发展，PPP项目不仅达到了落地近10万亿的规模，而且被证明是过去40年最有效的经济政策，各级政府形成了一套行之有效的操作规则和监管体系，去年以来由于对PPP认识出现了偏差，加之专项债的大规模发行，PPP发展受到了很大影响。专项债最大的优点是筹资速度快，而且融资成本低，但快速推进也会带来问题，风险不容忽视，形成监管机制需要很长时间。将PPP与专项债结合，既可以借鉴PPP的经验提高投资效率，又可以吸收专项债的优势解决融资难问题，符合高质量发展的要求。建议政府尽快出台政策，加快推进PPP与专项债的结合，使PPP从融资模式发展为经济政策后未来发展成为国家治理理念的重要组成部分。

武汉大学PPP研究中心主任刘穷志表示，专项债作为PPP项目资本金，不仅使地方政府隐性债务显性化，刺激经济增长，更可以实现经济高质量增长。一方面，专项债改善企业的现金流并修复企业的资产负债表，减少社会资本的投资压力；另一方面，PPP模式以市场深化方式提升投资和建设效率。

当然，专项债毕竟增加地方政府的债务风险，必须做好PPP有序和规范发展工作，重视PPP拉动经济的乘数效应。

专家李茂年称产业园区是推动产业集聚、规模发展、转型升级的重要载体和强大引擎。产业园区基础设施建设，对于扩大产业园区承载空间，优化配套服务体系，吸引优势企业入驻，加速产业集聚发展具有重要意义。产业园区基础设施建设周期长、涉及面广，所需资金缺口较大。仅靠本级政府拨付的有限资金，各项基础设施建设进度难以保障，并且由于抵押物缺乏，获取银行贷款难、融资难。通过发行专项债，并且允许用于项目资本金以撬动更多资金，不仅带动有效投资，还能有效解决产业园区基础设施建设面临的资金困难，从而更好发挥产业园区功能，推动产业发展、产城融合和区域经济的协调发展。

清华大学PPP研究中心主任助理刘世坚认为当下的基础设施投融资市场，主要问题是“三个短缺”。

第一缺模式。PPP政策收紧之后，“既要又要”的双重政策要求难以得到满足，合法合规的投融资模式短缺。

第二缺项目。地方政府喜欢做，急于做的项目，多为政府付费类项目。即便有少量使用者付费，也对项目实现资金自平衡没有实质性帮助。可为市场资金接受的新建或存量项目短缺。

第三缺资本金。金融风险防控的大背景下，投资人可以拿出来做基础设施项目资本金的钱短缺。

专项债政策的出台，貌似就是针对以上“三个短缺”的精准施策，但是能否奏效，短期要看地方政府，投资人（包括地方平台公司）和金融机构的政策理解力和执行力，中长期还要看政策的可预期性和可持续性。

一位地方财政人士表示，一个从适用领域来看专项债虽与PPP适用领域有重合，但是ppp适用范围更广。从专项债发行领域来看集中于土储和棚改项目，ppp在这些领域本身涉足较少。专项债有限额管理，ppp有10%红线。从目标来说不同，专项债是为了稳增长和防风险。ppp是转变政府职能提高供给水平。专项债融资渠道畅通，期限配置较长。ppp融资较困难，周期短。在高速公路，污水垃圾处理等领域有竞争。取决于政府决策，增加了政府的选项，可以根据项目实际情况选取更适合的方式。在基层尤其县级10%红线快用满了，采取专项债的方式会更多。专项债要求项目内财务平衡，对项目要求较高合规项目较少。ppp有更多优势，总之就是在各自擅长领域继续发挥作用，在重合领域有一定竞争。而且ppp都清理规范过了，政策体系相对完善。你能保证专项债过两年不会规范？

另一位地方财政人士表示，专项债是解决资金来源问题，从过去五年PPP发展来看，是要解决资金效率问题，所以这两个需要结合起来。PPP的资金效率使用是肯定高于专项债。通过专项债解决项目资金问题，将PPP的相关效率方法融入其中，能够起到1+1>2的作用。专项债和PPP优势的领域各有侧重，PPP更侧重与社会资本的运营，专项债更侧重于建设，从机制上促进两者融合，分别发挥专项债和PPP的体制优势。

E20研究院执行院长薛涛认为理论上看，ppp专项债并不抵触当前的ppp政策，但是基于专项债针对具有运营的项目，配合当前地方政府倾向于将运营类项目注入平台公司做大平台获得更自由的融资能力的趋势，专项债在某些地方也成了助推剂。当然，最值得注意的还是无论ppp还是专项债，它们所基于的项目是不是真的能获得相应的收益，否则，哪个手段也都是无助于政府投资效率的提高。

山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋就ppp和专项债的关系提出了三点看法：

1.专项债与ppp不是替代关系，专项债发行有严格范围，要求项目要能够自平衡，而ppp项目从回报方式来讲，可以采用从政府付费、可行性缺口补助、使用者付费等方式，更为灵活，适应的项目会更广（当然10号文以后政府付费类项目受限制）；

2.专项债与ppp不是相生相克关系，在两办文件下发后，专项债在重大项目中可以用作资本金，能有效降低某些ppp项目资本金融资困难，当然项目也要从运作模式、融资结构方面做好设计，做到能够顺利过渡。

3.专项债与ppp应是互相补充的关系，专项债的额度是一定的，而且在目前情况下，要运用好各项政策工具，既要发挥好专项债融资成本低，也要发挥好ppp模式引入专业投资人，提升运营绩效，才能更好地实现项目初心。

专项债之困惑

作者：老骥热血

来源：投行某小白 

一、不同的声音

“作用非常不明显，推进力度十分有限，粗糙！”，“一笔糊涂账，完全不是一回事，糊弄！”，近期在与政府基层干部和一线专家了解专项债的时候，很多人发出了不同的声音。

专项债最近真挺火。9月4日召开的国常会主要讲的就是专项债，包括今年专项债的发行安排，以及“根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效，并扩大使用范围”等。随后，财政部召开新闻发布会，强调加快专项债发行使用。

专项债的优点还是很明显：从宏观上看，是积极财政政策的有力工具，用得好的话能够快速对冲经济下行压力。同时，专项债利率低，加上地方政府信用推动，发行程序相对简单，在地方政府项目其他资金来源渠道被限制的情况下，专项债显得尤为重要。有国家政策鼓励，又有很多优点，所以很多人就分析了，专项债额度多少多少，乘数效应再跟上，那么妥妥的促改革，稳增长和补短板啊！

一切看起来如此完美！！

那么为什么又有这么多人发出了如此激烈的不同声音呢？他们是挑刺吗？当然不是，不同声音的背后是中央政策更好落实，社会经济健康发展的拳拳之心。

二、专项债吐槽

首先是额度有限。尽管总的专项债规模不小，但是全国这么大，很多地方能分配到的专项债额度就很有限了。例如，某地级市全年的专项债额度仅有20来亿元，全市有这么多的区县，有的区县最后只有1-2亿元的额度。如此小的额度，能干多少个项目？再加上市场化配套融资的种种限制，目前很多项目都无法采用“专项债+银行贷款”的资金拼盘模式进行建设，这些额度能撬动的资金规模着实有限，故而很多地区才有专项债作用不明显一说。

其次是专项债异化。专项债区别于一般债的最大地方是专项债有对应具体项目，同时由项目未来收益作为偿还来源，也因此专项债不列赤字！但实操中，地方政府在做专项债具体项目的平衡方案时，由于没有规范统一的文件要求，项目收益现金流基本上采用“拍脑袋”，于是乎存在很多造数据，亩产万斤。如一条西部扶贫高速公路，短短33公里高速公路，在专项债平衡方案编制过程中，运营期20年通行费收入就能达到95亿元，根本不符合该地区的基本情况。这样粗糙的资金平衡方案，根本就是自欺欺人！那么问题来了，这样的债还能叫专项债吗？既然实际上的很多的专项债项目没法自我平衡，由于政府债券具有刚性兑付等特征，最后靠什么来还？

再次是专项债泛化。专项债额度下达到省后，每个市县能申请到多大额度取决于很多因素，其中有多少“看着”靠谱的项目很重要。为了抢额度，很多地方难免把不成熟的项目也包装来申请额度，甚至把本来几年后才要启动的项目提前了来凑数，这样就算专项债的资金到账了，由于项目需要一系列的审批手续，不仅仅是立项文件就可以实现开工，所以资金也没办法一下子用到具体项目中去，但还本付息已经开始，这就造成资金的沉淀和浪费，根本没达到财政资金“提质增效”的目的。

最后是挤出效应。可能是大家理解的专项债太好用了，因此专项债的应用范围在迅速扩大，甚至包括了污水垃圾处理和水电气热等原本可以很好市场化的领域。政府投资可能迅速提高了，但是政府投资也必将挤出市场化投资！今年以来，已经听到很多市场化的公共服务和基础设施建设企业抱怨不知道未来怎么走，因为可以走的路基本都被一刀切了。所以，难道我们要回到政府投资主导一切的时代吗？不是说好了，支持民营企业，支持公共服务效率提高，但现在看着有点像公共服务领域市场化改革的倒退？

三、我们的困惑

为什么明明是个很好的东西，最后总是会走样？

第一、层层加码。很多事情如果有更充裕的时间去做，那么最后出来的效果肯定不一样。专项债为什么在很多地方走样了？因为层层加码！中央给省里面的时间可能是几个月，省里面给设区市可能就剩几周了，设区市给各个区县可能也就只有几天了。省里的填报缺乏指导，大家对专项债的理解也有偏差，由于缺乏沟通，往往上报几百个项目，符合要求的就十几个。有人抱怨说，只给我几天时间，就要求上报专项债的具体项目，我们哪有功夫把工作做细？前期工作没做细，又怎么保证后期效率和进度能跟上？

第二、部门协同。在地方政府里，管资金的是一个部门，管项目的是另一个部门。但实际上，专项债既涉及到资金的问题，也涉及到项目的问题，所以两个部门如何配合协同就很重要。但实操中，往往管资金的部门不懂项目，以为工可批复就动工，反正也只管着把额度分配下去；同时管项目的部门又不懂资金，总以为我项目上需要，你就必须给我钱，也不关心给钱到底有多大的难度。貌似PPP曾经出现的问题，在专项债里也同样出现了。

第三、政策节奏。一开始很纳闷，不是每个地方手上都有很多在推的项目，为什么还有地方把不成熟的项目拿来包装，把本来是几年后要上的项目也拿出来？？其中一个重要原因就是地方在政策节奏的跟随上，每个时期的政策不同，现在正在推进的成熟项目早就采用此前的热门政策来干了。比如，有很多论证充分和手续齐备的项目，已经采用了PPP，社会资本都已经进来了，尽管由于种种原因现在推进困难，但要变换推进模式就很难了。同时，由于专项债和PPP项目“楚河汉界”，要打通两个政策的联合应用就很难。例如，一位西部地区的交通系统人士称，某个PPP项目因政策变化，按照最新政策和合同约定，用地占补平衡、失地农民保险、征拆资金缺口等应由地方政府来投入。为尽快推进成熟项目完工并产生社会经济效益，本打算申请专项债用于补充该项目缺口，但由于上级部门对此态度不一，直接影响了该地区专项债申请额度。

受政策调整影响而陷在PPP堰塞湖里的还有几万亿项目，这些项目的问题还没能很好解决，又有新的政策热点，所以很多地方只好透支未来要做的暂不成熟项目。没有任何一个政策能包打天下，犹记得听过这么一个事情：很多地方经常往中央跑，目的就是要政策，因为政策就是生产力，有了比别的地方更有优势的政策，自然能更好发展经济。对此，某领导说，“新政策，新政策，你们就只会一直要新政策，那么以前给你们的老政策用好用足了吗”？

领导英明！一个政策用好用足，比十个政策浅尝辄止要好的多！与其花时间在争取新政策，不如下功夫用足一个老政策。

所有的政策初衷都是好的，所有的政策也都是有利有弊的。专项债无疑也是个好政策，有专家预计专项债将是未来三年的主要模式。据说现在各省最火的就是专项债管理部门，正如当年最火的PPP管理部门，只是政策热点切换得这般快，基层的同志们也表示很无奈啊！

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