与碎片化工程咨询服务相比，全过程工程咨询和建筑师负责制对业主项目有明显优势，业内普遍“叫好”，但近两年来市场并不“叫座”，有人甚至抱怨“没市场”，也有人说市场还在预热期。原因何在？

全过程工程咨询须靠市场主体推动

全过程工程咨询和建筑师负责制，属于经济新常态下完善市场机制、“促进建筑业持续健康发展”的导向性政策的范畴，与1995年以来先后颁布的工程咨询（投资）、工程监理、造价咨询、招标代理、施工图审查等工程咨询类法规有着本质性的区别。前者是市场化、国际化的工程咨询服务模式，需在政策支持下，形成市场发育机制，靠市场主体来推动；后者是要素投入、资源驱动增长方式下的阶段性现象，而且无不是政府强制性推动的重大改革措施。那时，这些法规设一个，“火”一个。政府审批资质、协会行业管理、职业资格考试、政府规定价格……，大家皆大欢喜。两者相比较，前者显然不会像后者那么快速“叫座”。

随着竞争的加剧，工程咨询类市场成为“红海”。一带一路、贸易摩擦、“放管服”、行业自身发展，倒逼工程咨询行业转变增长方式。国际通行的全过程工程咨询和建筑师负责制的出现，无疑是一次难得的机遇，各方似乎看到了市场的“蓝海”，普遍“叫好”，跃跃欲试。

工程咨询（投资）行业在取消资质准入后，变身行业协会资信评价。《国家发展改革委 住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）的出台，进一步强化了“投资决策综合性咨询”在全过程工程咨询中的作用，巩固了其在项目前期咨询中的传统地位。

工程监理行业是全过程工程咨询概念的“始作俑者”，其初衷是继工程项目管理之后，为困守施工阶段服务的监理制度寻求突破，其提出的“1+N”服务模式，仍留有深深的项目管理印记，缺乏技术含量。监理要独扛全过程工程咨询的“大旗”，似乎有些力不从心。

造价咨询行业是产业链各方都十分倚重的一方，较早就提出了全过程的服务理念，曾欲执全过程工程咨询之牛耳，但之后仍归于“坚守专业”。

招标代理行业在“放管服”改革的大背景下，被取消企业资质和招标师职业资格，却并未妨碍该行业的蓬勃发展，深层次原因在于有特定的“市场”需求。勘察设计行业历史悠久、技术力量雄厚，紧抓全过程工程咨询与建筑师负责制的双重机遇，欲一改“绘图匠”的传统形象和积弊。一番准备和试验后，多年埋头画图的设计师们发现，对材料品牌、造价控制、招标发包、合同管理这些看似熟识的名词难以把握、无从下手。虽拥有人才和位置优势，勘察设计行业却一时打造不出“金刚钻”，无可向业主兜售，以至于有人抱怨全过程工程咨询既没收费依据、更“没市场”。

至于建设单位（业主），正如苹果公司创始人乔布斯所说：“产品创新不是用户的责任，是提供者的责任。”在工程咨询企业拿出可操作的全过程咨询服务产品之前，他们坚守“业主负责制”，继续采购碎片化的咨询服务，一切并没有发生改变。

中国勘察设计协会副理事长兼秘书长王子牛曾指出：“全过程工程咨询要靠企业推动。”可喜的是，为了各自行业、企业的突破与转型，许多行业协会或企业组织编撰全过程工程咨询相关企业标准、团体标准，积极打造全过程服务能力，“游说”业主拿出项目进行实战。工程咨询行业的发展日渐趋于理性。

“拼接式”全过程工程咨询缺少价值贡献

在现行工程咨询碎片化管理体系下，前期咨询、勘察设计、造价咨询、招标、监理分别由不同的咨询方完成，图、材、量、价由不同的咨询单位“分体式”交付。工程造价被分为估算、概算、预算、招标控制价、结算等多个不同的单元，而且这些单元之间缺乏相应的联系，割裂了工程产品信息尤其是价格信息在项目全过程的传导路径，人为增大了业主和承包人之间的信息不对称，由此被诟病为所谓的“碎片化”现象。多年来，由于没有咨询方提供全过程服务，房地产企业就自搞一套，设立了强大的甲方建筑师和项目管理团队，这种全程自营式业主负责制，与国际上的通用做法大相径庭。同时，与房地产企业不同，由于强制的定额计价和咨询碎片化导致的双重信息不对称，政府等其他业主只好与各类专业咨询方，在多方博弈中“望楼兴叹”。同时，由于缺乏咨询方的全过程顾问服务，业主的利益自然难以得到保障。

一些自媒体、论坛上出现的全过程工程咨询案例，宣称是一种集成或整合，但实质上仍然是一种简单的拼接。例如，某些亿元左右的全过程工程咨询“大标”，实际上是监理方为了弥补业主方项目管理人手的不足，增加了工程项目管理的服务内容，或是为了宣传临时穿上了全过程工程咨询的“马甲”。这是因为其投资控制手段仍然是按照政府定额和材料信息价编制估算、概算、预算、招标控制价、结算等，缺乏房地产企业的“目标成本控制”概念及其实现的路径和方法。传统的可研、设计、招标、合同等“碎片化”交付成果之间，缺少“带造价的设计”的串接，因而缺乏有机、内在的联系。“1+N”式全过程工程咨询，尚未形成新的有机集成化的交付成果，投资控制结果仅对定额负责，只讲程序、不管结果，对于实现项目设计控制、质量控制、成本控制、工期控制目标，并无实际意义，难以给业主方带来实实在在的质量、成本、防腐、自证廉洁等收益，也难以得到市场的认可，因而必然“不叫座”。

南方某省曾对75个全过程工程咨询试点项目进行了总结，发现这些项目基本上属于拼接式集成，而且大部分项目并不包括设计。大部分项目业主另行支付了总造价约2.5%的全过程工程咨询协调费，但咨询方却认为不赚钱、缺乏积极性，业主方认为多花了钱、也没什么用，双方陷入一种令人尴尬的“双输”局面。当前，全过程工程咨询仍处于研究、引进、试验或试点阶段，造价管理、招投标政策也在酝酿根本性改革。因此，全过程工程咨询对业主的价值、作用、交付等，须结合造价及招投标改革的推进，再做进一步深入讨论。

全过程工程咨询落地的难点在于造价咨询

《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》指出：“价格机制是市场机制的核心，市场决定价格是市场在资源配置中起决定性作用的关键。”由于多种原因，建筑行业规模巨大的产值，由于缺少经济学者的关注，其发展过程中遇到的组织模式、造价、招投标、建筑市场治理等行业战略问题，人们无处找到相应的理论进行求证。这里，笔者试图用著名经济学家田国强的导师、诺贝尔经济学奖获得者赫维茨的激励机制设计理论，对当前建筑市场进行分析。

造价是贯穿全过程工程咨询，乃至全面联系各干系方、全过程联系各阶段的一条主线。全过程工程咨询若要“叫座”，必须突破现行工程造价理论的“羁绊”。

图1 详定义内容

首先，要了解市场经济条件下工程造价的形成机制：工程造价是发包与承包双方通过招标投标竞争形成的结果。华润、陆家嘴等企业参照英国、香港的做法，率先突破定额计价，形成许多自下而上的先进经验，其具体机制是：以不公布的投资参考价作为成本控制目标，以图纸+材料技术规格书+工程量清单+投资参考价（图、材、量、价）等精细化的详定义（见图1）为前提和基础，经过严格的资格预审（谁投标比谁中标更重要），在工程担保和职业保险的保证约束下，按照“详定义、严资审、最低评标价中标”的国际招采模式，投标方按照各自的企业定额及投标意愿自主报价，合理低价者得标，然后以合同固定报价，加减变更即为结算价。这就是工程造价的市场化机制（图2），也完全符合招标投标法第41条规定的“经评审的最低价中标”。上述“详定义”，就是支撑这种造价形成机制的全过程咨询的产品交付。

图2 国际造价测量模式工作流

目前，我国建筑市场的造价形成机制则有所不同，仍保持造价“双轨制”，即：国有投资项目紧盯政府定额投标，各施工投标方围绕按定额及材料信息价编制的招标控制价，博弈下浮比例并确定报价，实质上是政府指导价。而在定额计价模式下，前期工程咨询的投入较少，错失了投资控制的最佳时期，形成工程咨询的资源错配现象（图3）；而社会投资项目则大体如同英国和香港，通过市场竞争形成价格，属于市场价。市场价模式重视前期工程咨询“详定义”，后期工程咨询的工作量则较少，但能够有效实现投资控制目标。

图3 投资控制咨询服务错配情况

激励机制设计理论认为，计划经济体制由于信息不对称和激励不相容，必然导致低效率。这种政府直接干预建筑产品价格的做法，加上工程咨询服务的碎片化，进一步加据了业主与承包商之间的信息不对称，结果必然导致市场的扭曲，施工企业揽活靠关系、不靠质量，业主发包被标头、标虫钻空子，甲乙双方皆苦不堪言。此外，价格传导的失灵，导致资源配置效率低下、创新驱动受阻，激励相容机制出现严重的缺失。

在现行碎片化咨询模式下，正确的招投标的程序与强制的定额计价之间，既互相支撑又相互推责，貌似免责、实为无人负责。但由于缺少发包之前的设计“详定义”，一些承包商及“量大价高”材料设备供应商在咨询方的“配合”下，或大肆钻空子不当获利，或扯皮谋利，使得建筑市场不仅显得“水很深”，而且“水很浑”。

工程案例显示，定额招标改为竞价招标后，由于形成了公开、透明的制度防腐机制，凭关系、吃定额的利益团体会自动退出市场，施工投标报名者一般会由100多家减至十几家；华润、陆家嘴等国有投资及大量社会投资项目的实践表明，工程造价平均降低约20%。在定额模式下，施工方项目经理将主要精力用于搞变更、拉关系、提高材料认价；而在市场模式下，靠关系的施工方自然被淘汰，项目经理则主要通过抓质量安全、控制成本谋发展，这就实现了价格对资源的配置、优胜劣汰，提高了工程质量。而支撑这一激励相容机制的正是全过程咨询的产品交付——图、材、量、价详定义文件。

设计院应做全过程工程咨询的主推手

全过程工程咨询包括两个关键环节：一是用户需求的“详定义”；二是投标识别和精准发包。所谓详定义，就是用户需求的“图则化”定义。“则”，即材料规格说明书、工程量清单、投资参考价（不公布）。设计院处在产业链的最前端，设计是控制造价的源头，造价咨询是设计源头实现投资管控的技术经济手段。按照国际通行规则，设计院提供详定义，既具先天优势又义不容辞。而投标识别和精准发包的前提是详定义，由于设计院最“知己”，因此也最具备发包咨询的优势。显然，这两点是设计院发展全过程咨询最需补齐的短板。

现代咨询工程师（建筑师）制度产生以前，工地上只有业主和承包商。后来为了维护业主利益、减少承包商对于业主的信息不对称，建筑师从承包商中分离出来，成为独立的第三方。除接受业主委托提供设计和相关的经济管理服务以外，建筑师还兼具准司法的性质，调节甲乙方之间的纠纷，这就是早期的英国建筑师制度，也是工程咨询行业的前身。例如，英、美、德、日、中国香港等国家或地区的建筑设计方，除提供设计服务以外，还向业主提供策划、造价、招标发包、合同管理、监理等方面的服务，其中造价咨询可以自己完成，也可由专业造价公司提供，但由设计公司负责协调，国际上称之为“设计全程服务”。由于这种服务以建筑师作为总牵头方，因此也被称为“建筑师负责制”，实际上就是房屋建筑领域的“全过程工程咨询”。

建筑行业管理权威专家、同济大学工程管理研究所名誉所长丁士昭教授主张以国际化视野看待全过程工程咨询，支持“全过程工程咨询应以设计为主导”，认为设计院除提供图纸外，还应提供包括招标顾问、合约管理、现场监理在内的“设计延伸服务”。丁士昭还曾说：“在德国这还有42%的设计费哩，为啥不挣?”

设计院从事全过程工程咨询，显然最符合产业逻辑。但是，由于我国的定额计价、招投标的“水很深”，客观上影响了设计院提供全过程咨询服务的积极性。随着造价市场化改革的不断深化，设计院应积极改变“掐头去尾”的服务模式，发挥优势，向前拓展策划，向后提供精准发包、合约管理等“设计延伸”服务。培训“懂设计、懂材料、懂造价、懂管理、懂施工”复合型人才，打造全过程工程咨询服务的“金刚钻”，则是设计院的当务之急。

此外，开展全过程咨询还涉及两个方面的重要问题，值得政府管理部门和业界思考：一是造价如何恰当融入设计前期；二是监理如何在改革中完成转型。

全过程咨询“叫座”的前提：竞价招标

长期以来，我国建筑业的发展方式较为粗放，随着资源和环境约束不断增加,传统发展模式已经不能适应新时代的发展需求，深化建筑业体制机制改革已迫在眉睫。正如田国强在《中国改革：历史、逻辑和未来》中所述：“随着人口红利、资源红利、环境红利等要素红利的衰减，我国要素驱动的发展模式正在向效率驱动和创新驱动转型。”实现效率驱动，要求“市场决定价格”在资源配置中起决定性作用，就需倒逼业主实行竞价招标，进而倒逼详定义，再而倒逼业主委托全过程咨询，详见图4。

图 4  竞价招标倒逼全过程工程咨询

换句话说，只有实现以详定义为特征的“真全咨”，才能真正实现最低价中标即竞价招标、精准发包，才能有助于实现建设业主“质量优、成本省、工期短、能防腐”的项目目标。中国中元国际工程有限公司在部分援外项目中率先提供了一种“设计+项目管理”式的全过程工程咨询服务，取得了较好的工程管理成果，实现收费为总造价的10%以上。总之，只有提供真正意义上的全过程工程咨询服务，才能实现市场机制的激励相容，业主才会买单，实现既“叫好”又“叫座”。同时，只有通过为业主方带来包括可评估的节约造价20%在内的各种收益，也才能解决这种创新服务的收费价格（建议7-11%）问题。

全过程工程咨询，无疑是工程咨询行业未来发展的重要方向。要实现“真全咨”，既需要业主驱动——业主提出竞价招标及全过程咨询的配套需求，也需要政府部门下决心改革造价管理制度，更需要包括设计院在内的各类工程咨询服务方，以业主利益为依归，以全过程工程咨询服务作支撑，为业主带来实实在在的价值，并形成与国际接轨的行业标准。全过程工程咨询要“叫座”，还有一段很长的路要走。

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