2014年9月21日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，关闭了地方融资平台为政府融资的后门，打开了PPP的前门，地方政府开始大规模推广PPP，至今已有5年了。PPP适应了地方政府的需要，我国仅用二年多时间就成为全球规模最大的PPP市场，并在2017年10月份达到顶峰。PPP大潮上涌动着大型建筑企业资本金泡沫、局部地区和个别领域过热及金融机构直接充当社会资本的泡沫，造成了PPP市场表面繁荣的假象。2017年11月，财政部和国资委接连发布92号文和192号文，捅破了漂亮耀眼的泡沫，使PPP逐步回归理性。五年的大规模实践，成绩有目共睹，这一轮PPP的成绩在于搭建起了PPP模式的顶层设计，探索了政府付费类PPP模式。PPP大潮退潮之后留下了什么呢？

01 一、可叹者有三

一叹PPP条例几经波折，仍未出台。截至2019年６月底末，PPP管理库中有13.６万亿项目，还有储备清单项目4万亿元。我国作为世界第一大PPP市场、近18万亿拟做PPP的项目，却没有一部PPP专门法，只能依赖相关政策和合同，存在PPP立法供给不足、行政权力滥用以及司法救济不力等法律风险，殊可叹也。回望基础设施和公用事业特许经营往事，若从1995年8月21日原国家计委、电力部和交通部联合发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》算，特许经营类PPP已有25年历史了。通知说“目前，国家计委正在牵头制定《外商投资特许权项目的暂行规定》，待报国务院批准后公布实施”，后来未见下文。当时联合国工业发展组织曾协助起草《BOT法》草案，也没了结果。可以说25年来，PPP法是只听楼梯响，不见人下来。

2015年新一轮PPP全面推开后，立法工作重新启动，国家发改委、财政部分别牵头起草了《基础设施和公共事业特许经营法》和《政府和社会资本合作法》，2016年7月7日，国务院常务会议决定由法制办牵头立一部PPP法律。2017年2月27日国务院办公厅印发《2017年立法工作计划的通知》，将《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》列入立法计划；2017年7月21日，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》向社会各界征求意见，各界踊跃建言，共提交了7000多份意见，据说各方意见分歧较大，致使年底也未能出台。2018年3月14日 ，中国政府网公布《国务院2018年立法工作计划》，PPP条例再次被列入立法工作计划。8月14日，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，明确提出2018年底前制定出台政府和社会资本合作条例。各界千呼万唤，翘首以盼，可一直等到年底，条例仍然不见踪影。等到2019年5月11日，国务院办公厅印发《2019年立法工作计划》，可令人始料未及的是，PPP条例却不在立法计划中，意味着短期内不会出台了。我国从1985年深圳沙角B电厂开始尝试基础设施特许经营，上世纪90年代外资BOT项目和2003年开始的市政公用事业特许经营实践积累了大量经验，PPP又搞了5年，有多少事可以重来？我们的东亚邻国日本有《关于充分发挥民间事业者的活力来促进特别设施整备的临时措施法》、韩国则有《社会基础设施民间投资法》，我国台湾省早就有《促进民间参与公共建设法》，我们的情况确实复杂一些，但没有PPP专门法也是一种法律风险，请法律工作者加油吧！

二叹市政领域PPP不复当年改革之勇。财政部很注重发挥行业主管部门的主动性，先后与十几个部门联合发文推动PPP模式；2016年第三批、2017年第四批示范项目，均会同18个行业部委组织申报、评审；在财政部PPP专家库首批专家中有部委推荐的100多名行业专家。财政部早在2015年2月13日即与住建部联合发布《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》。2016年10月11日财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，要求在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，新建项目要“强制”应用PPP模式。2017年7月1日又与住建部等联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，并共同推动污水和垃圾两个强制领域标准化合同的编制。目前在19个PPP一级行业中，市政工程占项目数第一位（占比39.5%），投资额4.0万亿（占比29.6%），仅次于交通运输的4.1万亿。但总感觉市政领域作为传统的特许经营主战场，没有了当年大刀阔斧的改革魄力。自来水、污水和垃圾处理是我国推进PPP较早的领域，早在2002年12月27日，建设部就发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2004年2月24日汪光焘部长签发《市政公用事业特许经营管理办法》（126号令），仇保兴副部长主抓，开启了国内第二轮特许经营类PPP。在当时城市建设维护缺少资金的背景下，建设部门从上到下思想解放、冲破重重阻力，在供水、供气、供热、污水处理和垃圾处理等行业全面推进，我依然记得2003年11月为150个建设局长讲授《特许经营与BOT投资方式》的盛况。第二轮特许经营竞争激烈，外资、国有和民营企业同台竞技，苏伊士水务、威立雅和泰晤士水务等国际水业巨头纷纷进入中国，光大国际、首创股份和北控水务等国企是主力，也催生了一批优秀民营企业如碧水源、桑德环境等，估计做了2000多亿特许经营项目，传统公用事业单位受到了前所未有的压力，提高了公用事业领域建设运营效率。但在这一轮PPP发展中，虽然外部环境和条件比当年好了很多，建设部门没有下大力气推动市政公用事业价格改革，为使用者付费的PPP项目打开收益空间。在较成熟的市政特许经营领域，项目平均质量反而下降了，这是一个遗憾。

三叹国内银行没有做真正的项目融资。2019年6月末，PPP管理库和储备清单项目共有17.6万亿项目，2014年以来累计签约8.8万亿、开工5.1万亿元（约等于融资到位），整体融资到位率较低，PPP融资难问题突出。已获融资的项目，主要是抵押担保贷款和母公司信用贷款（收费权质押实质仍是信用贷款），没有真正的有限追索融资。出现了社会资本签订了PPP合同、项目本身现金流较好，只因银行要求提供抵押担保，而PPP项目难以提供抵押担保，最终因无法获得贷款而被迫放弃项目。

项目融资由项目公司作为借款人，不需要母公司和第三方的担保，不需要项目以外的抵押，贷款不体现在母公司的资产负债表上，是最适PPP模式的融资方式。项目融资是国际通行的大中型基础设施的融资方式，在我国也有20多年的成功实践。山东中华电力BOT项目1998年获得《欧洲货币》“年度最佳电力项目融资安排”、《项目融资》“年度最佳融资安排”；福建湄州湾BOT电厂也获《项目融资》“1998年亚太地区最佳融资项目”。虽然这十几笔项目融资的融资条款、财务模型和合同框架由外资银行主导，但当年国内银行与国外银行一起克服了大陆法系国家没有浮动抵押及合同权益转让概念的困难，基本掌握了项目融资风险分摊的技术。2008年《物权法》公布后，应收账款质押的法律环境得到很大改善，国内银行为什么不能针对PPP项目的特点，做更适合社会资本需要的有限追索项目融资呢？真可谓种下的是龙种、收获的是跳蚤，这届银行不行。

1995年11月日照BOT电厂合作协议签署，是国内第一个采用项目融资方式的基础设施特许经营项目。90年代大型外资BOT项目大都是境外业主，使用国外贷款、国外设备和国际总承包商，当时国内建筑企业多数做分包商、国内银行提供人民币贷款。20多年过去了，当年同时起步的国内队友早就出海赚回外汇，山东电建总承包的火电厂已经遍布亚非拉美，国内企业也到“一带一路”国家投资PPP项目，上海电气和哈尔滨锅炉厂等也早就将汽轮发电机和锅炉卖到了亚非拉，而国内银行落在了后边。现在离原国家计委、国家外汇管理局1997年4月16日发布《境外进行项目融资管理暂行办法》已有22年了，距离银监会2009年7月18日发布《项目融资业务指引》也有10年了，一方面广大建筑企业苦于母公司负债率高、不能提供担保，想用表外融资，但银行仍沿用为工业企业贷款的做法，重复着传统的抵押担保贷款，造成了部分好项目的融资难。面对走出去的国内企业，国内银行在国内都做不好，能不汗颜？

02 二、可惜者有三

可惜者一是未培育出中国的万喜。我国成为世界第一大PPP市场，但并未真正培育出法国万喜一样主动投资的投资运营商。PPP社会资本应该是投资运营商，而不是施工企业。本轮PPP最活跃的社会资本方是建筑企业，建筑企业为拿到施工项目，带着以少量投资带动施工的思维参与到PPP中来。建筑企业在公建公营模式下拼得是施工能力，在PPP模式下拼的则是投资（出资）能力和融资能力。大型建筑企业为提高资本金出资能力，普遍与金融机构合作成立基金，再与基金组成社会资本联合体去投标；又采用非招标方式、滥用社会资本采购与工程招标“两标并一标”规定，中标社会资本自行承担施工、设备供应等工程建设任务。这样借助超强的融资能力，八大建筑央企显著增加了在PPP建筑市场的份额，民营企业虽然机制灵活、有市场化运作理念，但限于融资劣势，份额不升反降。2017年11月底，在中标的8.36万亿元PPP项目中，八大建筑央企占据了半壁江山，挤出了地方国企和民营建筑企业，也挤占了运营类企业的传统地盘。

目前几大建筑央企先后成立了投资基金管理公司和运营公司，但整体处于向投资运营商转型的初期，参与PPP的目标仍在获取施工项目等短期利益；老牌的运营类企业碧水源受限于融资能力，并未成长为大型投资运营商，当年市政BOT无人不知碧水源，现在人们只知碧桂源了。而在这一轮PPP中激进的民营企业东方园林、铁汉生态和蒙草生态等曾经的PPP明星股，由于扩张太快、资金链紧张，不得已出让控股权，更谈不到成长为中国的万喜。基础设施建设总有饱和的一天，基础设施、市政公用事业PPP项目具有长期稳定的现金流，是很好的投资对象，建筑企业应摒弃仅为拿施工项目而做PPP的老路，真正树立长期合作的理念，做与社会资本角色相适应的投资运营商。

可惜者二，PPP的一些基本概念、基础问题仍然存在模糊认识。从国内最早的1985年深圳沙角B电厂开始，基础设施特许经营进入国内已有34年，PPP圈里还在几次三番争论最低使用量（基本使用量）是否固定回报，落地、融资交割和项目融资等概念也有歧义。经历过特许经营成长期、真正了解PPP核心和实质的人会觉得这种争论是多么无奈。政府保证是国际上私人资本介入基础设施建设的通行做法，地方政府有责任为社会资本提供基本使用量等保证，这并不是简单的固定回报。国家发改委、财政部等六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》21条规定“政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容做出承诺”；财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（76号文）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（113号文）都规定最低需求风险由政府承担。

最低需求风险适用于特许经营类PPP项目，属于风险分配的范畴，本质是政府分担部分需求风险。政府承担最低需求风险，不是保证社会资本的投资回报率，不属于政府方向社会资本承诺固定回报或保障最低收益。基本需求量对应的收益是承担风险的、不是无条件的，政府保证基本需求量只是社会资本投资回报的一个变量，最终回报取决于项目公司提供产品服务的数量和质量，包括需求量、定价和调价机制、成本控制和绩效考核等综合因素。基本使用量并非固定回报，你若懂我，该有多好。

可惜者三，大量PPP项目未培育出基础设施投资基金。一方面，巨量的PPP项目缺乏股本金，另一方面，在房产限购、存款实际负利率的形势下，国内大量民间资金寻求保值增值，因为没有多样化、适合不同风险偏好的成熟金融工具，部分中产阶层在网络借贷P2P中损失惨重。目前市场上有一些地方政府PPP引导基金和私营PPP基金，主要靠对接银行理财或民间募集的短期资金来募集LP，并非具有长期资金来源的专业基础设施投资基金。国内还缺少成熟的PPP财务投资人，目前建筑企业发起设立的投资基金，如中交投资基金、中建投资基金、中铁建投资基金等，应归类为战略投资者。基础设施PPP项目有长期稳定的现金流，适合保险资金、企业年金以及教育、养老等长期资金，应该有专业基础设施基金管理人为有长期风险偏好的投资者提供渠道，把两者联接起来，并逐步发展成为象麦格理基础设施基金、英国离岸基础设施基金一样的专业基础设施投资基金。

03 三、可喜者有三

可喜者一，PPP成为显学。在这一轮PPP大潮中，有40多所大学成立了PPP中心、国内设立了多个常设PPP论坛、年会，财政部、国家发改委和地方政府的PPP专家库共有近千名专家，几十家培训机构培训了近10万人次，地方政府、建筑行业、融资圈一度出现人人争说PPP的现象。学术界、实务界众多专家把智慧投入到PPP研究中来，在国家社科基金项目数据库“立项查询”中检索关键字“PPP”和“公私合作”，有58个项目；在自然科学基金查询与分析系统(基础查询版)中查询关键词“PPP”有17篇；在知网检索主题“公私合作”，能找到1,989 条结果；中财政信研究院正组织专家编写《PPP术语手册》。国内学者逐步摆脱国外理论和国内实践的脱节现象，2015年即有国家社科基金重大项目研究国内PPP“公私合作”的特性，结合我国国情反思PPP实践中暴露出的问题，为做好顶层设计和PPP实务都提供了理论借鉴和思路。

可喜者二，PPP资产证券化进展良好。本轮PPP实践，金融业亮点是债券融资取得长足进展，在发改委PPP专项债、项目收益债之外，主要是PPP资产证券化的规则逐渐完善。中国证券投资基金业协会2014年12月24日发布《资产支持专项计划备案管理办法》，规定了筛选基础资产要遵循的规则；配套规则中的《资产证券化基础资产负面清单指引》规定以地方政府为债务人的基础资产，在PPP模式下应当支付或承担的财政补贴除外。2019年6月24日，中基协公布《政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化业务尽职调查工作细则》，规范资产证券化尽职调查质量，为做好PPP资产证券化打下实实在在的基础。

可喜者三，保障PPP持续发展的制度体系正逐步建立。2019年7月22日，财政部办公厅下发《关于征求<政府会计准则第10号—政府和社会资本合作安排>及应用指南意见的函》，要求2019年9月22日提交意见，PPP会计准则出台在即。在加强地方政府债务管理的大环境下，PPP会计准则的出台将规范PPP业务政府方会计处理，准确反映PPP项目形成资产和应给予社会资本方的补贴或相关负债，并将在政府财务报告中反映和管理。PPP会计准则出台将会约束地方政府超越财力上过多项目，并约束地方政府履约，将会提高社会资本和金融机构的信心。相信随着PPP财政管理制度和行业标准合同文本的健全，公共服务价格改革和PPP立法的进展，PPP制度体系终将建立起来，会为PPP发展提供更好的环境。

推广PPP模式将进入第六年，在防范地方政府债务风险和全社会降杠杆的大背景下，PPP遇到了困难。但PPP本身有着旺盛的生命力，PPP的生命力就在于冲破基础设施和公用服务的垄断，引入竞争，提高建设期和运营期的效率。PPP是舶来品，在我国搞PPP要考虑国家推出PPP的背景和我国国情，我们是在一个国有经济为主体的国度搞公私合作，PPP肩负着多重政策目标，注定是与世界各国都不同的伟大实践。随着《政府投资条例》的落实，一些地方BT复活的苗头会得到遏制，规范的PPP有可纳入预算的“制度优势”，在控债务和稳增长的双重压力下，地方政府仍有搞PPP的动力。规范发展PPP，从顶层设计上要把地方政府、社会资本和金融机构等各方利益诉求拢到一起，使PPP适应中国需要，解决中国问题，实现PPP在中国的特殊使命。

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