地方政府投融资平台自身的负债压力、利润危机以及PPP模式在全国的大范围推广，迫使政府投融资平台公司探索转型之路。中建政研管理咨询事业部总经理杨贺龙在《政府投融资平台公司转型模式与路径探索》一文中，结合政府投融资平台公司转型背景，分析政府投融资平台公司转型模式与方向，总结平台公司在转型过程中需要解决的问题，从法人治理、战略规划、组织架构、人力资源、流程和制度、配套体制改革等方面提出实施建议。本文被中国网、搜狐网、央视网、腾讯网、新华网等媒体发布或转载，并将于5月底刊发于《国企》杂志。

中建政研：政府投融资平台公司转型模式与路径探索

中建政研集团管理咨询事业部总经理杨贺龙

投融资平台公司作为地方政府举债搞建设的历史产物，对地方经济社会发展也发挥过十分重要的作用。但随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，其负债规模也在急剧膨胀，蕴藏很大风险，2010年，国务院部署加强地方政府融资平台公司管理。2013年，国家开始力推PPP模式，政府投融资平台公司面临从政府融资工具转向真正市场主体。

一.投融资平台公司转型背景

政府投融资平台公司转型的核心背景是PPP模式的开展。近几年PPP模式已成为地方政府基础设施建设以及公共服务领域投融资体制改革的重要举措。平台公司由于不能再做代建、BT，也不能直接替政府融资，许多项目政府只能选择做PPP。

而在PPP模式下，平台公司的处境不可同日而语。2014～2015年，在PPP项目中，平台公司作为政府出资人代表，只负责监督SPV公司，不参与实际运营与管理，业务基本不涉及，加之是小股东，角色基本被边缘化。另一方面，当平台公司将资金投入PPP项目后，基础设施工程多数会以总承包方式原价不下浮承包给股东方（股东方多是具备总承包资质的企业），平台公司作为出资人代表也很难享受到利润。在既不参与运营也无利润的发展模式下，平台公司处境极其尴尬，平台公司的生存问题成为摆在自身及政府面前的一道难题。

政府对平台公司的定位也在不断摸索，随着相关政策的出台，平台公司发展路径逐渐清晰。2015年5月17日下发的国办发[2015]42号文中提到：当地的地方融资平台，满足三个条件，可以作为社会资本参与当地的PPP项目。三个条件是：建立现代企业制度、存量债务剥离、不再承担新债务。其中“建立现代企业制度”就是平台公司转型，通过转型实现政企分开，使平台公司成为市场化、现代化的企业，实行自主决算、自主投资、自主运营、自主管理。“存量债务剥离”可以在清产核资后将债务交还给政府。“不再承担新债务”即可以通过媒体等途径发布公告，平台公司将不再承担政府新债务。后面这两个都很简单，关键还是最前面的一条：建立现代企业制度。什么是现代企业制度，怎样才能满足所谓的现代企业制度要求？这就是平台公司转型需要考虑的核心方向。

二.转型模式与方向

在42号文背景下，步入2016年后，各地平台公司突然“清醒”过来了，抓住机遇纷纷开始进行转型，在PPP项目中由“钱袋子”角色转向本级政府所属PPP项目的“投资方”，这是一种革命性的尝试。而在这其中，有些平台公司做做样子，发几个制度和公告，出台几个文件就号称自己完成了现代企业制度的建立，有些则是实实在在的在思考自己如何转型，即“假转型”和“真转型”两种状态。“假转型”主要是根据现代企业制度的规定对企业的相关文件、组织架构等做相应修改使之符合相关监管要求。“真转型”即平台公司真正成为市场化、现代化企业。“真转型”企业需要满足两个条件：一是企业有可持续发展能力，未来发展前景良好；二是有自我造血能力，即企业有现金流自负盈亏，不依靠政府支持。通过真转型，平台公司既可以做政府出资人代表，也可以做社会资本方，其资产真正被盘活，平台公司也就真正地自己“活”下来了。

通过跟踪调查多地平台公司转型发现，各级政府通常会以“一母N子”的架构模式构成和重组投融资平台，其中母公司负责全省、全市资源配置，子公司负责投融资，三四级主要是专业运营公司和项目公司（包括SPV）。以在投融资平台转型上进行积极探索的河南省为例：2015年1月9号，河南省出台《河南省人民政府办公厅关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见》，明确对平台公司的改制转型思路。根据《指导意见》，河南省将原有的平台公司整合为八大投资平台（如水投、交投、城投、产投等），而各地市如郑州、汝州、登封等地也纷纷出台意见并推动平台公司转型。

三.转型需要解决的问题及实施内容

中建政研在调查中总结出，平台公司现存问题主要有以下几点：

政企不分。解决方法是避免地方政府频频干扰或直接插手平台公司的日常经营管理决策，包括人员任命、财务资金管理等方面，在此基础上，建立现代化、市场化的决策与管理机制。

体制僵化。平台公司员工多为体制内人员，公务员或事业单位身份，原有体制下产生的“大锅饭”、“铁饭碗”思想仍然存在，企业决策效率低下，经营考核体系极不健全。

身份问题。平台公司转型后，领导层个人的身份也面临由公务员向企业合同身份转变的问题，即所谓全面脱钩。

综上，平台公司及其领导层能否在身份转变过程中，打造自身可持续发展与自我造血能力成为转型成功与否的首要问题，然后才是体制机制改革与身份转变问题。对此，中建政研会协助平台公司及其领导层，寻求政府给予有利的支持条件，其中包括：授予特许经营权（如道路养护特许经营权）、项目投资政策倾斜、股份制改造（譬如混改、期权）等。

在体制机制上，主要从法人治理、战略规划、组织架构、人力资源、流程和制度、配套体制改革等方面实现。具体如下：

1、法人治理结构设计。以政企分开、政资分开、政事分开、政社分开为原则，规范各级平台的法人治理，建立股东会、董事会、监事会、经营层四权分立的架构，完善各层级高层领导分工与议事规则，建立专业委员会决策机制与风险防控机制；对董事会、监事会及经理层的人员配置及调整策略提出相应方案。围绕董事会、监事会、各委员会成员配置规则提出针对性的方案。

2、发展规划与业务布局研究。对企业所涉及的相关产业和项目进行梳理分析和盘点，结合未来3-5年间分年度的城市建设投资规划解读和研究，对重点业务布局进行梳理与规划；结合内外部环境等资料分析，对平台公司的功能与发展定位进行梳理；对业务发展规划涉及的重点项目进行梳理与盘点，探索PPP作为项目运营管理模式（而非单纯的融资模式）应用的可行性，同时，对整体战略思路、重点举措进行研究，形成战略发展关键举措。

3、组织与运营机制转型设计。基于平台公司的总体定位和发展规划，以业务流程驱动设计组织转型之路，合理划分资源统筹、投融资管理、项目经营等职能，明确城投及下属公司内部各层级的劳动组织方式，基于业务特点与管理模式，科学设计组织架构。

4、人力资源管理体系搭建。以定位与发展规划、劳动组织方式设计为基础，对平台公司人力资源实施重新规划，以职能定位和标准化建设为基础，配套专业管理机制建设，对未来人才需求的数量、专业结构进行精细规划，并设计、优化人力资源管理体系；综合考虑平台公司现有薪酬管理体系以及市场化运行下薪酬水平和方式，对内部员工薪酬管理制度、薪酬水平等进行重新梳理与设计，以市场化为导向进行整体薪酬定位；建立政府对平台公司的经营考核与领导班子考核体系；建立平台公司对下属业务单元的经营考核与管理层考核，以及对三级平台或项目的投资收益考核与监控，在此基础上，建立各级参控股子公司、分公司、事业部的经营监控机制。