重运营，补差额，推动PPP均衡有序发展

——中建政研在政府和社会资本合作立法研讨会上的建言

2016年8月10日-12日，由财政部条法司组织的政府和社会资本合作立法研讨会在贵阳市贵州饭店召开。会议邀请目前国内对PPP领域有深刻认识和研究的机构和专家到场，针对条法司所列《政府和社会资本合作立法研究问题清单》，逐条逐句、深入细致地研讨PPP立法中需要关注和解决的核心问题。

北京中建政研集团董事长梁舰、北京中建政研信息咨询中心技术副主任姚海林受邀参与本次立法研讨会，基于中建政研200多个咨询案例的实践经验，对上述核心问题提出了立法建议。针对本次立法，中建政研核心关注以下几个问题：

一是如何解决PPP项目普遍存在的“重融资、重建设、轻运营”问题。目前来看，基础设施项目在PPP中占据最大比重，参与的社会资本方以建筑施工企业为主。对于这一类社会资本方来讲，包含：央企建筑企业在内的投资方，其核心能力在于“建设”或“建设+投资”，运营能力相对欠缺，特别是很多投资方都没有设立专门的运营公司或者组建运营团队。在项目运作过程中，此类社会资本方保留着建设施工项目的操作思路。对于以金融机构牵头的PPP项目来讲，一般由其牵头投标再合作转包给施工企业，此类金融机构也不具备具体的业务运营管理能力。从政府方目前的成熟度来看，为拉动地方经济发展（仍是单纯以投资拉动的思路），许多地方政府更重视的是PPP的融资功能，轻视其提高项目质量、效率功能和转变政府职能的功能。由此，从政府方和社会资本方都反映出来PPP参与方的问题，特别是对PPP项目后期运营不重视、不关注。事实上，作为一种动辄二三十年的长期性的制度设计，PPP本身并不仅仅是一种融资模式，更是创新投融资体制、倒逼地方政府转变职能的重要举措。因此，中建政研认为，本次立法应充分重视运营管理这一环节，可明确规定PPP项目必须包含运营内容，并禁止地方政府变相的融资举债。

二是如何处理项目税收问题。从财税的角度来看，政府付费项目是政府方和社会资本方的交易行为，纳税本身是社会资本方/SPV公司的义务，但从投资收益和回报机制来看，纳税归根结底还是政府付费和社会资本方之间的一组数字协议，对真实回报并不会产生根本性影响。但是我国实行的是中央政府和地方政府分税制度，如何平衡中央和地方的财政是难题。在实践中经常出现一个通过“税收风险全部由社会资本方承担”来解决问题的方式，对社会资本方来讲并非完全合理。税收问题并不是社会资本方单方面能解决的问题，需要多方面考虑。中建政研建议，对政府付费项目进行免税处理，并允许地方政府将各种专项建设资金用作PPP政府付费，而针对立法中提到的“政府支出属于投资支出还是其他”问题则建议借鉴企业会计准则予以界定。

三是关于PPP专业咨询机构的问题。PPP专业咨询机构是政府和社会资本方的智囊团队，是推动PPP健康发展的重要力量，需要具备相应的胜任能力，并保持中立性。但是目前PPP咨询机构没有准入门槛、没有收费标准、没有监管机构，出现了很多不胜任的PPP咨询机构通过低价恶性竞争、裙带关系等进入PPP咨询领域，导致项目梳理和策划不到位、实施方案不到位、项目运作程序不合规、交易架构和边界条件设计不合理等问题，并对政府决策项目产生不良引导和负面影响，更严重扰乱市场秩序，非常不利于PPP的科学发展。中建政研建议，国家主管部门针对专业咨询机构应建立专门的监管机制，规范其咨询行为，监督、评估其咨询成果和服务质量，以更好的为PPP项目推进提供服务。

四是如何更好的激发民营资本参与竞争的问题。地方政府和金融机构普遍对央企和大型国企比较信任，加上央企和大型国企的融资能力较高、融资成本较低，导致目前民营资本参与PPP项目的积极性不高，大部分项目都是央企、大型国企、金融机构在参与，形成了具有中国特色的PPP市场，但是该种情况不仅不利于民营企业发展，更关键的是不充分竞争将导致的项目运行效率无法提高。

五是如何解决资源投入和回报机制层面的区域不平衡问题。中西部待发展地区特别是一些偏僻区县因为财力有限，对社会资本吸引力较小，无法引进社会资本或引进的社会资本成本较高，为推动经济发展，无奈之下又以极高的回报吸引投资，从而对财政造成更大的压力，如此形成恶性循环。对此，中建政研建议通过上级财政对下级财政进行差额补足担保（差额部分可以从以后年度转移支付扣除）等方式，在增加对社会资本吸引力的同时，还能降低融资成本，减少地方政府财政负担，促进其基础设施建设及公共服务领域的快速发展。

参加本次立法研讨会的嘉宾还包括：来自财政部、贵州省财政厅、内蒙古自治区财政厅、乌鲁木齐市财政局等财政系统领导，清华大学和中央财经大学等学术界代表，参与特许经营法起草的律师事务所代表，以及大岳咨询、济邦咨询和中建政研3家PPP咨询服务机构代表等。