重大工程建设：《指导意见》作用有待考察，需借助第三方智库

北京中建政研信息咨询中心主任  梁舰

摘要：8月21日，银监会与国家发展改革委下发《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》，引导银行业金融机构以重点领域重大工程为核心，全面做好国家重大战略部署的金融服务工作。《指导意见》的下发会有一定推动作用，但借贷双方两个结构性矛盾依然存在，企业想获得所需资金，还需借助第三方智库。

为了加快推动重大工程建设项目的落实，银监会与发改委联合印发了《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》，《指导意见》虽然提出了很多指导意见和规定，但从现在来看，更多的是 “指导”、“鼓励”层面，资本借贷双方结构性矛盾依然存在，所以我认为在未来一定时间内银行业对重大工程建设领域的支撑作用有待考察。2015上半年，全国固定资产投资为237597亿元，同比增长11.4%，从资金到位情况来看，上半年资金总体到位261507亿，同比增长6.3%，比投资增长速低5.1个百分点，这其中固然有借贷双方制度层面的原因，但资金使用方项目规划方案不合理，无法整合银行所需征信资源，这就需要借助第三方智库帮助，第三方智库的介入能在一定程度上缓解双方矛盾。

《指导意见》作用有待考察

从当前的经济形式来看，单靠政府资金来完成此轮“重大项目”的投资显然是不可能，必然要借助民间资本，而且还会占非常大的比重，当前以及未来很长时间社会资本参与政府项目建设的主要方式是通过PPP模式实现。

过去社会资本在参与政府重大工程项目建设较为常见的是BT模式，这种模式下，中标企业容易获得银行贷款，因为有政府回收合同作为担保，这种方式下的风险基本都转嫁到政府身上，这样不仅没有达到缓解地方政府压力的作用，反而使得地方政府债务高筑，某些城市在这方面花掉过去十几年的政府财政收入，像这种地方性的债务一旦爆发，其后果不堪设想。这也是BT模式被叫停的一个主要原因。

PPP模式下，重大项目通常建设和运营周期都比较长，而且政府不兜底，这是银行业参与积极性低的主要原因。具体体现在以下两个方面：

首先是贷款方式，银行放贷通常采取抵押方式，能够完全符合银行贷款条件的企业不多。《指导意见》指出银行业要“按照自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束的商业化原则自主审贷，全面、深入评估项目风险，严格把关。审慎预测项目的未来收益和现金流，以其作为未来还款的主要保障，不得要求地方政府对重大工程项目融资承担还款责任，或提供任何形式的显性和隐性担保。”从中不难看出《指导意见》更多的是 “指导”、“鼓励”的层面，即是要求银行积极主动的配合重大工程项目建设，比如创新征信手段、资产证券化、排污权质押等，这就涉及标准的问题。

其次，银行短期放贷与重大工程项目长期的资金需求又是一个矛盾。此次《指导意见》要求“银行做好贷中贷后管理工作。严格按照贷款合同约定发放和使用贷款，坚持专款专用，防止贷款挪用。确定专门项目收入账户，加强对项目收入账户的监测和管理。定期对借款人和项目发起人的履约情况及信用状况、项目的建设和运营情况、宏观经济变化和市场波动情况、贷款担保的变动情况等进行监测分析，完善贷款质量监控制度，并对可能影响贷款安全的不利情形及时采取针对性措施。”重大工程对资金的长期需求，一方面不符合银行短期放贷的惯例，另一方面使得银行在后续的资金监管成本增加。

基于这两点原因，银行业要真正实现对重点工程项目有效支撑还有一段距离，至少目前难以实现。

针对目前这种情况，第三方智库能做什么？

此轮“重大工程项目”的投资必然会涉及到政府、民间资本、金融机构三方，他们之间各自的利益、责任、所承担的风险等又较为错综复杂，他们三方中没有完全了解PPP模式的不多，所以他们必须要借助第三方智库，专业的事情交给专业机构去运作才能获得最大的收益，那么第三方智库能做什么？

第一，协助企业完成征信，最大限度获取银行的资金支持。《指导意见》鼓励金融机构开展差异化服务，综合考虑项目特点，实施精细化、差别化的分类管理，有区别的给予支持，同时创新征信机制，这就要求中标单位最大限度的收集可征信材料，这些工作企业自身做起来会比较麻烦。

第二，协助编制实施方案：协助政府设计ppp模式运作的基本交易架构和商业模式，协助政府PPP实施机构编制ppp实施方案，包括风险分配基本框架、具体PPP模式的选择，交易结构和合同体系的设计等。

第三，编制实施工作计划：根据政府批准的实施方案，细化各项工作，进行具体工作分配，构建双方工作流程和程序，编制PPP项目实施工作计划，各方均按照已确定的实施工作计划执行。

第四，项目基本财务指标：包括投资总额、投资回报、收费项目的价格形成机制，财务分析方案等，为政府财务决策提供依据。

第五项目采购：协助政府确定对社会资本的资格要求、资信及业绩等要求，协助政府选定的采购代理机构编制采购文件中的商务部分。参与采购过程，协助采购过程关键流程控制。

第六，编制项目合同：根据现有法律法规的要求，编制适合PPP项目的项目合同。

第七，签署项目合同：参与政府与中标方的社会资本的协商，谈判，参与签署项目合同。

今年5月分洛阳市市政道路PPP项目的成功落地就是借助第三方机构的典型案例。洛阳市市政道路PPP模式项目是河南省第一个落地PPP项目。该项目包括洛阳市新街跨洛河大桥、九都路东段和滨河南路建设工程，项目概算投资8.1亿元，采用政府和社会资本合作(PPP)模式运作，由中标人组建项目公司负责融资投资、建设实施、运营维护管理和资产管理全过程，自主经营、自负盈亏。市政府按年支付道桥的使用维护费， 17年合同期满后项目无偿移交市政府。此外，项目公司还可被授予项目相关的广告、停车场、报刊亭等特许经营权，政府参与收入分成。

作为一个市政无收益项目，一开始就面临诸多难题，且国内还没有可供参考的案例。例如非经营性或准经营性项目PPP模式如何应用？运营（“OM”）、运营收益如何界定标准？运营期限、绩效标准如何设计？大修期限如何设定、操作？PPP的边界条件如何设定，如何评估潜在投资人？融资模式与方案怎么设计？无收益的市政路桥类PPP模式刚起步，无成功案例可以参考？等一系列难题。

洛阳市政府在发起项目之初，就聘请北京中建政研信息咨询中心作为第三方咨询机构参与到从项目发起到落地的全过程之中，经过双方的共同努力，逐一解决上述遇到的难题，最终实现项目顺利落地实施。