BT不是PPP，“硬拉凑数”致PPP项目难落实

中国经济导报记者|潘晓娟

把各类项目都包装成PPP的激进行为，会造成投资效率下降等一系列问题

在国家相关部委的推动下，政府和社会资本合作（PPP）项目已经成为本年度最热的词汇之一，各地对PPP的应用项目也相继落地。

中国经济导报记者在采访中了解到，尽管PPP模式呈现出燎原之火态势，但当下一些地方仍然存在着错误的理念，误以为BT（建设-移交）就是PPP，有个别地方甚至倾向于把所有建设项目都打着PPP的“旗号”，不管什么项目都往PPP模式上“硬拉凑数”。

“不是所有的建设项目都需要套用PPP模式，有些项目根本与PPP不沾边，生拉硬拽去凑数难免会出现‘伪PPP项目’，导致一些建设项目落实起来有困难。”中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟对中国经济导报记者表示，在PPP框架下应该摒弃BT模式，今年年中财政部再次强调将BT隔绝在PPP模式外有一定的政策导向作用。

BT模式在PPP推出之前曾被叫停

在PPP模式被推广后，人们一直对其真正的概念和内涵认识不清。尤其是，有些地方政府和个别专家学者在主观上还认为BT模式也是PPP模式的一个组成部分。

“BT项目融资模式早在2012年就曾经被叫停过，那时国家还没有推出PPP模式。”北京中建政研信息咨询中心主任梁舰告诉中国经济导报记者，BT不仅是现在不属于PPP范畴，其过去作为融资方式也曾经被国家叫停过。

2012年12月底，财政部、国家发展改革委、银监会和人民银行等四部委下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（以下简称“463号文”），直指地方政府与融资平台违规融资，主要出发点是“提示风险，制止地方政府的违法违规融资行为，特别是摊派集资等”。463号文的第二条规定，“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。”

“当时之所以叫停BT这种项目融资模式，是因为其给地方政府带来了很大的债务隐患。”财政部财科所研究员、中国公私合作研究专业委员会秘书长孙洁博士在接受中国经济导报记者采访时指出，在政府财政紧张的情形下，BT拉动了城市的基础建设，但其带来的负作用也是极大的。BT项目融资模式仅仅是强调建设环节，这助长了一些地方政府不顾现实的盲目乱投资，直接弊端是形成了大量的政府债务。

“在BT模式下，工程承包商依靠BT项目进行抵押获得银行贷款，建成后根据项目造价以及建设中的合理利润来算一个造价，把项目移交出去。BT项目不是当期的债务，而是项目建好移交3年后的债务，这些债务往往需要下一届地方政府来承担。”孙洁表示，因为BT没有后期的运营环节，建设后移交的工程质量无法得到保障，容易滋生豆腐渣工程，这是当时的463号文叫停BT模式的主要原因。

BT与PPP有着本质的区别

“BT不是PPP的表现形式，其与PPP有着本质区别”。孙洁言之凿凿地告诉中国经济导报记者，BT是一个短期的融资模式，仅强调建设环节；而PPP强调的是项目建成后的管理，社会资本方通过提高管理效率和质量来获得相应的投资回报，体现的是利益共享和风险共担的政府和社会资本合作的模式。PPP一个突出的特点就是长期性，其期限多在20年~30年之间。

据了解，BT模式是政府利用社会资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式，特指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给政府或业主，政府或业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。梁舰对中国经济导报记者介绍说，BT与PPP的区别很多。BT除了缺少经营环节包括投资主体、金融体系的设计外，在整个交易结构以及投资主体方面都与PPP有着很大的不同。BT的投资主体是建设施工企业；而PPP模式中的建设只是其中的一个环节，还包括运营环节。两者的主体不同，资金来源、回款机制和退出机制也都不同。BT是政府全额回购，而PPP则是可以变成特许运营等，可以说BT和PPP的产品性质也是不同的。

在梁舰看来，从项目属性方面看，BT以建设工程为主，PPP项目种类或者范围比较丰富，不再是单纯的建设项目。BT与PPP的区别归纳起来主要体现在以下五个方面：一、运营期限不同，BT期限是三五年，PPP期限可能是20年、30年。二、运营方式完全不同，对工程质量的要求也不同。BT一般是施工单位建成移交完之后，基本不再负责。PPP则需对全过程负责，必须加强质量管理。三、BT以政府发包为主，PPP是发挥资本的杠杆作用，可以一定程度上扩大资本的作用，扩大项目规模。四、PPP促进政府转变职能方式。从中央政府来讲，继续扩大投资，保持经济增长。从地方政府来讲，倒逼政府职能改革。五、从实施方式来讲，BT是建设-移交（BT资金来源80%以上都是施工单位垫资），没有运营和维护。PPP的资金是多种来源，另外有很长的运营期和维护期。

目前的体制机制导致BT依然有生存空间

李开孟对中国经济导报记者表示，要认清BT和PPP的关系，首先得弄清楚BOT和PPP是什么关系。PPP强调的是政府部门和社会资本之间合作的伙伴关系的建立，指的是双方之间建立起一种利益共享、风险共担的长期的可持续性的合作伙伴关系。而这种理念到底以什么方式来实现呢？可以通过不同的方式来实现，既可以通过特许经营的方式实现，也可以通过政府采购购买服务的方式实现，还可以以股权的形式来实现。

BOT则体现的是项目建设、运营、移交的具体过程，其强调的是项目能否建成、能够有效运营以及能否正常移交。“而这些具体的活动背后，是否真正考虑了各方权利义务关系以及可持续发展？显然，从BOT的概念中并没有体现出来。”李开孟分析说。

在李开孟看来，一个项目建成后20年能否还本付息、其风险共担机制是怎样的等，这些对项目的参与各方来讲都没有动力去关心和了解。之所以如此，是因为一些地方政府只关注本届的政绩，只关注项目在本届任期内能否建成，建成了就会拉动当地的GDP。而恰恰是目前的体制机制以及考核评价体系，决定了从地方政府到项目承包商以及参与主体等，大家关注的都只是BOT的理念，并没有真正深谙到PPP的理念。

“如果BOT没有考虑到长期可持续的伙伴关系，它就不是真正的PPP。”李开孟对中国经济导报记者强调说，尽管BOT走了建设-运营-移交等一系列程序，但它如果遗留下乱摊子，把矛盾移交给了后任者，没有彻底体现出PPP的面向未来的可持续伙伴关系，它就不是真正的PPP。

李开孟表示，BT作为BOT的一种演变形式，其强调的是一种短期行为，只关注建设的过程，显然就不是PPP。此前，在我国处于经济转轨时期，BT曾经得到各地方的追捧，个别地方政府出现了急功近利和“大干快上”的投资建设局面。在这种考核机制和体制下，一些地方政府仍然乐于搞BT，因为政绩上来了，而不情愿去实施真正的PPP。

再度重申“BT不属于PPP”是非常必要的

当前，在PPP的热潮中，也出现了一些不和谐的音符。有业内专家分析指出，PPP不是“筐”，不能把所有的建设项目都往PPP里装，这种把任何项目都往PPP里装的做法本身导向就是错误的。而且，把各类项目都包装成PPP的激进行为，也会造成投资效率下降等一系列问题。

在李开孟看来，政府部门应该积极引导PPP的方向，此前的财政部57号文再次重申和强调“BT不属于PPP”是非常有必要的。因为PPP模式是当前我国改革的需要，是发展的需要，也是深化投融资改革的需要。今年6月25日，财政部对外发布了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金［2015］57号），要求加快推进政府和社会资本合作项目示范工作，尽早形成一批可复制、可推广的实施范例，助推更多项目落地实施。57号文的一大亮点是，规定政府和社会资本合作期限原则上不低于10年，对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。

57号文规定了PPP项目合作期限原则上不低于10年，将杜绝原有的BT模式，就是因为BT模式忽视了项目的全生命周期，属于“假PPP项目”。梁舰也表示，中建政研在为一些地方政府做咨询服务的过程中发现，有些地方政府几乎所有项目都想做成PPP，这些项目的推出也几乎没有严格的标准，事实上其中很多项目并不适合PPP模式。“分析起来，为了往PPP模式上靠，一些几千万元的小项目，能够在两三年完成的也都人为地将期限拉长为十几二十年，这不是真正的PPP。”梁舰分析认为，这种现象会导致一些“伪PPP项目”的出现，这个突出问题不容忽视。从地方政府层面来讲，应该在项目的发起环节就进行严格的项目识别与筛选，才能确保PPP项目的顺利实施。

近日，中国经济导报记者潘晓娟采访了中建政研信息咨询中心主任梁舰、财政部财科所研究员、中国公私合作研究专业委员会秘书长   孙洁博士及中国国际工程咨询中心研究中心主任李开孟，所撰写的报道文章《BT不是PPP，“硬拉凑数”致PPP项目难落实》发布在*期《中国经济导报》。该文就“PPP项目落地难”问题的分析鞭辟入里，梁舰主任根据中建政研咨询案例对“伪PPP项目”的剖析十分透彻，被中国PPP专委会等媒体转载。