PPP市场前景广阔 鼓励企业抓住历史机遇

——访北京中建政研信息咨询中心主任

本报记者  鲁扬

去年以来，PPP成了一个热词，政府鼓励发展PPP模式的措施不断加码，但PPP项目融资难、落地难、法律保障不完善等，是PPP项目参与各方普遍关注的问题。为了实际了解我国PPP项目发展的境况，《中国企业报》记者专访了北京中建政研信息咨询中心（以下简称“中建政研”）主任梁舰先生。

记者：为了让更多的企业了解PPP,可否请您介绍一下PPP？

梁舰：“PPP”是Public-private Partnership的缩写，即公私合作关系。就是政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。相当于国家设立项目，给予政策支持，而私人机构投资，并进行运营管理，可谓各取所长。PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成高额利润。其主要原因是，目前我国的PPP项目多涉及公共服务和公用事业领域，不应该以利润润最大化为目的。

记者：我国本轮PPP浪潮兴起已经有一年的时间，您认为目前PPP发展情况如何？

梁舰：PPP在中国并不是新生事物，从20世纪80年代以来，随着改革开放的深入，陆续有一些PPP模式的雏形在中国出现，但未有大范围试水。本轮PPP浪潮是国家首次在全国大规模推广PPP模式。我们把现在的PPP称为新形势下的PPP模式，很多地方政府和社会投资方对它都缺乏了解。因此它在中国的推进和成熟需要一个过程。从中建政研参与咨询的很多案例分析，存在以下问题：

地方政府应加强对项目的识别和筛选，加强自身诚信建设和法制建设

中建政研在为很多地方政府做咨询服务的过程中发现，很多地方政府在项目发起环节，没有严格地进行项目识别与筛选，这是个非常突出的问题。大量的项目不符合财政部[财金57号文]相关要求，主要表现在：第一，方案不清晰，没有按照标准模板和方案顺序与目录完成；第二，盲目要求政府补贴，对政府补贴的年限随意性比较强，对补贴额度的要求缺乏科学客观的测算；第三，对于经营年限没有经过系统测算，很多都拉长为二三十年，甚至一些几千万的小项目，两三年就能完成的也这么做。第四，在项目评估筛选过程中最核心的“物有所值论证”环节没有受到足够重视，基本都是走程序。

另外我们关注到，在PPP问题上，社会资本方相对比较谨慎。一方面有些社会资本方对地方政府的信誉问题心存疑虑。担心政府政策变动、签的协议不认同。确实有个别地方政府为加快当地基础设施建设，会与社会资本方签订一些脱离实际的条件以吸引投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。再加上PPP项目合作年限长，一般是10年最高可到30年，更增加了风险系数，投资回报难以预期，建议地方政府加强法制和信诚信建设，以增加社会资本的信心。

还有一点被普遍忽视的问题是项目后期的建设和运营。迄今为止，中建政研所承担的咨询项目都是做到项目公司成立为止，很少有人关注项目后期的建设和运营，这是很大的缺陷，例如我们参与落地的某项目后期调价相当困难，以前建筑企业有低价投标高价索赔等方法和变更等根本不可能。

社会资本方应调整收益预期，构建并提升自身综合能力

社会资本方通过PPP模式参与基础设施和公用事业建设和运营。这对社会资本方，尤其是民间基建投资者来讲，是难得的历史机遇，同时更是一种考验。PPP项目相当一部分属于基础设施和公用事业，这种性质决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求一种平衡。而社会资本方对投资收益预期通常过高。建议社会资本方降低收益预期，对于PPP项目来说收益的长期性、稳定性以及风险的可控性更为关键。

PPP项目有长达10~30年的运营期，要靠后期运营的收益来弥补前期的投资。因此除了融资能力、项目策划能力、风险管控能力等，还要求社会资本方有强大的运营能力。运营能力不足会对整个项目收益产生致命影响。

PPP作为一种长期的制度设计，一方面倒逼地方政府转变政府职能方式，另一方面，继续扩大基础设施投资，绝不能走回头路。因此尽管还面临着有些地方政府信用缺失、立法缺失和签约率比较低等问题，但相信在国家主管部门推动下，这一模式会逐步完善。

记者：第三方咨询机构在PPP项目运作中会起到什么作用？

梁舰：财政部和国家发改委的一些文件里都非常明确的指出，需要专业的第三方咨询机构来介入PPP服务。咨询机构的作用主要表现在以下几个方面：

首先，协助参与方了解PPP。PPP模式在运作过程中突显以下特征：一是涉及的部门（内部和外部）相对较多，二是涉及的知识领域相对广泛，产业、政策、投融资、法律、财务、工程管理、招投标等都有所涉及，三是从前期的项目识别、评估、准备，到谈判签约、建设以至运营、移交，整个过程复杂漫长，在国内缺少成功的经验可以借鉴。这就要求各个部门、发起单位和参与主体要对PPP有深入的认识和了解。中建政研的客户当中，无论政府方和社会资本方，首次接触PPP领域的占大多数，专业咨询机构的引导作用不可或缺。

其次，促进PPP项目规范化实施。拿财政部第二批PPP示范项目评选来说，送审项目操作不合规范的现象普遍存在。很多地方政府在进行项目结构设计时，把国有平台公司或国有企业定位为项目实施机构。从成功入选的项目来看，有咨询机构参与的项目，送审材料相对齐全和规范。依据政策解读、法律法规研究、项目实施方面有丰富的经验，PPP咨询服务机构可以协助政府设计PPP模式运作的基本交易架构和商业模式，协助实施机构编制PPP实施方案，根据现有法律法规的要求，编制适合PPP项目的合作协议及相关合同。在高水平的专业服务支撑下，有效地提高了项目准备的质量。

此外很重要的一点是，咨询机构能够协调项目参与双方诉求，促成签约。地方政府与社会投资方利益诉求在某些方面是对立的，最突出的表现是社会资本追求高利润，但PPP项目涉及基础设施及公共产品领域，回报率太高可能损害公众利益，政府方无法接受。作为第三方咨询机构，如何有效协调地方政府与社会资本方双方的诉求，是促成项目签约落地的关键。专业咨询机构以相对客观的角色，便于充当地方政府与社会资本之间的沟通桥梁，平衡双方的利益冲突，促进项目顺利实施。 

中建政研依托中央国家机关所属事业单位，联合相关行业权威机构于2004年正式成立，早在2010年在行业内率先提出 “咨询培训超市”和“服务外包”的理念，倡导“政企联合、产融结合、资源整合”的运营模式，形成“培训+咨询+资本+资源”为一体的服务格局，现已成为国内极具专业和实力的咨询培训机构和会展组织机构之一、工程建设领域综合服务运营商、中国权威和专业的PPP智库平台。为行业搭建立体性、全方位综合服务平台，建设新型智库，成为行业领先的综合服务运营商，是中建政研始终努力的方向。中建政研在PPP领域的服务与我们建设综合服务运营平台的理念一脉相承，建立起“培训+咨询+资本+资源”PPP全产业链服务，为客户提供培训、项目咨询、融资需求乃至资源对接的全产业链服务。也就是说中建政研不仅可以为PPP项目提供项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交的全方位咨询服务，还能够通过合作的金融机构和旗下基金公司为项目解决融资问题，为PPP项目推荐该行业具有实力社会资本方。从前期的土地规划到中期的过程咨询再到后期的工程管理、运营管理，中建政研都能为PPP参与各方提供一体化优质解决方案。

记者：对于未来PPP在中国的发展您有什么预测？

梁舰：PPP模式是基础设施投融资模式的重要创新，具有越来越广阔的市场和前景。从国际层面是一个制度设计，可以预计不久之后我们将融入全球PPP市场。