一个无收益PPP市政项目是如何落地的？ ——洛阳市政道桥项目案例分析

7月24日，在由中国财政学会公私合作研究专业委员会举办的第10期“中国PPP沙龙”内部研讨会上，洛阳市财政局熊文博局长表示：“哪些项目适合PPP，怎么运用PPP，刚开始的时候很盲目，起初找了十几个项目，后来一步步在实践中学习，由于当时财政部的指导文件还没有出台，只能根据亚行给的资料去做。在这种情况下，每做一步都觉得依据不足。整个过程中中建政研给了我们很大的帮助。” 

我国，在公共服务及基础设施领域运用PPP模式的提法虽由来已久，但这种模式真正运用于实践是从去年才开始，到现在财政部共公布两批示范项目总共236个，其中第一批示范项目在再次审查时还不合规而被叫停的，这就说明一个问题，即在PPP具体操作实践方面没有明确统一的规范标准，不论是政策规范还是实操技术，从国家部委到地方政府都在探索，所以今后每一个PPP项目的成功落地都会产生示范性的影响。

去年9月份的时候，中建政研作为第三方咨询机构，受聘为洛阳市无收益市政路桥PPP项目提供管理咨询服务，当时对于PPP是什么，只有少数的专家和专业咨询机构明白，尤其是无收益PPP项目，不仅是在国内没有先例，国外也鲜有成功案例。

洛阳市市政道路PPP模式项目是河南省第一个落地的PPP项目。该项目包括洛阳市新街跨洛河大桥、九都路东段和滨河南路建设工程，项目概算投资8.1亿元，采用政府和社会资本合作(PPP)模式运作，由中标人组建项目公司负责融资投资、建设实施、运营维护管理和资产管理全过程，自主经营、自负盈亏。

为了保障项目的落地，由市政府牵头成立项目领导小组，专门协调机制，由常务副市长任组长、副市长任副组长，市住建委、城管局、财政局、发改委、法制局、环保局、规划局、国土局等相关单位组成。

在PPP项目进入实地论证阶段，我们主要从以下几个方面着手。

壹

在项目论证之初，具体实施方案设计时就碰到了一个大难题，因为项目是无收益的，只能采取政府付费方式，但是如何付费，如何保证项目有足够的收益空间吸引社会资本参与，同时还要兼顾政府SPC（财政承受能力测算）。

贰

风险如何分担以及共担事项。按照财政部相关文件规定，经营性风险由社会资本方承担，但是细化到每个细节的风险承担划分，并没有明确的规定，这些是我们需要解决的难题，比如“宏观经济变化、运维技术要求改变、项目移交时不能满足即时的新要求、承包商违约等。如果简单地按照政策风险由政府承担，运营风险由社会资本承担的原则，那么这个项目是无法进行下去的，所以在设计风险分担制度时得充分考虑项目自身的特点，如洛阳地处中原，是中华民族的发祥地，从西周经营洛邑开始，已有近3000年历史，如果在施工过程中发现文物而停止施工甚至是改换设计方案带来风险，社会资本显然不愿独自承担责任，只能是由政府承担；另外，如法律风险，如果是本级政府不可控的法律风险，全由政府承担，那么最终可能就是政府风险成本太高SPC高于PPP值，导致项目无法顺利实施，我们根据项目本身特点平衡分配风险，洛阳政府可控法律风险由洛阳市政府承担，本级政府不可控风险，由双方共同承担；发现文物由政府承担。

弎

物有所值评价。物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统采购模式实施基础设施及公共服务的一种评估方法。财政部发布的《物有所值评价指引》包括定性分析和定量分析，其中定性分析包括7项基础指标和不少于3项的附加指标，但对于具体评价原则也没有具体指导，我们总共选取7项基础指标与3项附加指标，对每项指标进行细化解析，分别做出相应的评分，以保证物有所值评价的科学性。比如我们对“全生命周期整合潜力”这项指标的评分原则分为5档。

1）80～100=项目的全生命周期成本已被很好地理解和认识，并且被准确预估的可能性很大；

2）60～80=项目的全生命周期成本已被较好地理解和认识，并且被准确预估的可能性较大；

3）40～60=项目的全生命周期成本已被较好理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估；

4）20～40=项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰；

5）0～20=项目的全生命周期成本基本没有得到理解和认识。

对于社会资本的选择方面，我们充分考虑到项目本身的特殊性，因此我们在对社会资本方进行甄选时，高度关注一下3个因素并对其制定了约束条件。

1企业自身的经济实力

该项目总投资额为8.1亿，因此在对社会资本甄选的时候，我们对企业自身经济实力做了一个硬性要求，以确保项目落地及建成后的基本运营。按照国务院对铁路公路、城市轨道交通投资项目最低资本金不得低于项目总投资额20%的要求，最终确定投标公司的基本要求：①注册资本1.5亿元人民币及以上，总资产11亿元人民币及以上，净资产2亿元人民币及以上；②联合体申请人：联合体所有成员的注册资本总和 2.5亿元人民币及以上，总资产总和 20亿元人民币及以上，净资产总和4亿元人民币及以上。联合体主办人的注册资本1.5亿元人民币以上，总资产 11亿元人民币及以上，净资产2.5亿元人民币及以上；联合体其余各成员的注册资本1亿元人民币以上，总资产9 亿元人民币以上，净资产1.5 亿元人民币以上。且连续三年均为盈利，上年末的资产负责率小于90%。

2融资能力

①独立申请人：具有不低于项目投资估（概）算的投融资能力；书面承诺中标（成交）后，以现金注入项目公司的注册资本不低于人民币1亿元且不得用以项目之外的任何支出：②联合体申请人：联合体具有不低于项目投资估（概）算的投融资能力；申请人应取得商业银行或银团的支持，并同步提交商业银行承诺函。

3综合运营能力

我们在提供咨询服务时尤为关注这个问题，这也是我们中建政研的实操标准之一。在对PPP项目提供管理咨询服务时，我们关注的是项目全生命周期，因此我们在给出建议时，要求投标公司最近三年在中国国内参与市政道路和/或桥梁项目的投资或/和建设，或/和运营养护的合同金额累计不低于15亿元人民币，且其中竣工验收的项目不少于2个。以中标通知书原件、合同原件，竣工项目还需提供竣工验收证书等为佐证。

按照上述标准，展开对参投企业的层层筛选与洽谈工作，最终在今年5月份项目成功签约落地，该项目是河南省第一个落地的PPP项目，在河南省乃至全国都极具示范意义。在中国财政学会公私合作研究专业委员会举办的第10期“中国PPP沙龙”内部研讨会上，该项目作为示范案例学习，同时还入选第二批财政部PPP示范项目名录。

结语

在传统融资模式不能满足日益增长的基建资金需要的困境下,探索城市基础设施投融资PPP模式，意在打破传统，突破现状，不断创新,以求解决融资渠道。建筑企业也应当在变中解题，迎接新经营模式的挑战。建筑企业怎样进行适合自身的PPP模式发展与运营，怎样去打开这样一个投资运营环境，是一个需要大家长期探索和创新的路子。PPP模式经营，我们在路上。

（杨贺龙，北京中建政研信息咨询中心PPP研究中心副主任，北京中建政研信息咨询中心PPP专家委员会产业规划组组长）