中建政研：保持PPP项目政策的协调性

梁舰  徐保满

PPP模式从2013年开始在我国得到大力推广和快速发展。经过两年的推进，预计2016年将迎来一个PPP项目签约落地的高峰。PPP模式已成为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。

PPP项目参与方众多

PPP模式（Public-Private-Partnership），即“公共部门-私人企业-合作”的模式，指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务。PPP项目从政府识别到项目公司运营以至项目移交的全生命周期中将与诸多机构发生联系。从大的方面来讲，PPP首先是政府方与社会资本方形成的一种合作伙伴关系，在项目具体实施过程中，第三方咨询机构、律师事务所、银行等机构也参与其中。细分下来，社会资本方由多个机构组成，各类金融机构、运营方、设计方、施工方等等。政府方参与部门除了财政、国土资源等部门，根据不同的项目类型如公共交通、医疗卫生、文化教育、污水处理等等又必然涉及很多不同的政府部门，交通、卫生、教育、环保、文化等等。总而言之，任何一个PPP项目都不可能只由一家企业或单位完成。

PPP是一种合作文化

PPP是一种合作文化。合作各方必须携起手来提供综合服务，形成一种系统化的合作关系，形成一种协同作战的效能。

但是不能回避的是，参与PPP的各方，利益诉求不完全相同。在项目全过程中，参与各方存在着利益的博弈，需不断调整和磨合，以促进项目顺利完成。根据2015年披露的数据，PPP项目签约落地率非常低，2016年这种情况会有改观，但随着项目真正进入落地和实施，很多潜在的矛盾也将显现和爆发。

另一方面，目前我国大力推进PPP项目落地的进程中存在着政策制定、相关制度安排的系统协调问题，其具体表现有：中央政府推动PPP的意愿明显，政策频出，但因政策出自不同的部门，涉及一致性和协调性问题；地方政府执行中央政策存在变通与违规的问题；国有企业与民营企业在介入PPP项目时存在机会均等与公平问题……这些问题的搁置将产生或增加PPP项目各参与主体的摩擦成本，影响已落地的PPP项目运营质量和效率。

保持PPP项目政策的协调性

PPP制度的顶层设计，关乎PPP项目落地及后续的运行，要有一个系统化的思维。在大力推进PPP项目落地的进程中，中央决策层有必要在系统性思维的基础上，完善PPP制度体系，包括与PPP相关部门的设置、法律、法规、政策的制定，最大化地激发各方协同作战的效能。

制度在执行过程中，相关部门行使职能的协调性调整。目前中央政府亟需通过制定法律法规解决对地方政府贯彻执行中央政府的政策监督问题；解决中央政府对地方政府对推广PPP项目中的放权尺度及边界的确定与监督问题；促进介入PPP项目的咨询、金融、法律等机构的协同服务。与此同时，中央政府在制定的PPP政策体系应具有在政策执行中发挥协调机制作用的内容，使参与或介入项目的各主体及项目相关部门，在推进PPP项目及其运营过程中始终能够保持协同助力的状态，以保证PPP项目的安全落地及运营效率。

（徐保满：中建政研信息咨询中心特聘专家，南开大学房地产金融与法律研究中心主任。

梁舰：中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会副秘书长，PPP咨询与研究中心主任，中建政研信息咨询中心主任。）