PPP项目公司解散、破产风险解析

北京中建政研信息咨询中心 崔春平

PPP模式是一种合作文化，政府、社会资本、金融机构等共同参与其中。

PPP实务中，会成立项目公司对项目进行运作和管理，同时项目公司也是除PPP 项目合同之外，与项目有关的其他合同的签约主体和实施主体。在国家财政部《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号)中明确指出，项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于 50%、且不具有经营管理权。由于 PPP 项目的期限通常较长，在项目的运营维护过程中存在较大的管理风险，PPP项目能否成功实施，与项目能否平稳运营并获得稳定社会效益有直接关系，因此项目公司的良好运作至关重要。

本文拟从法律的角度就PPP项目公司可能面临的破产或解散风险，依据相关法律条文进行简要分析，以供相关单位借鉴。

依《公司法》设立的PPP项目公司与其他公司有很大不同。业内人士都明知：PPP项目公司兼具行政和民事两种显著特点。这在我国公司法律现象中属于特例。同时，因PPP项目公司肩负着实现公共利益最大化的使命，所以对其在《公司法》意义上的解散和破产就具有了特殊的现实要求。

依据《中华人民共和国公司法》的相关规定，公司解散的原因有：公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；股东会或者股东大会决议解散；因公司合并或者分立需要解散；依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销。依照《企业破产法》的相关规定，公司破产的原因有：企业法人(债务人)不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，债务人可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。

结合PPP项目公司的特点， PPP项目公司是否适用于以上法律法规所规范的关于解散和破产的相关规定呢？同时，PPP项目公司出现依法解散或破产的可能性有哪些呢？

首先，PPP项目公司可以参照我国《公司法》的相关规定依法解散。

PPP项目公司存在全生命周期的问题，所以，项目合同到期，项目公司将项目资产移交政府方，项目公司使命终结，进而可能出现依法解散。同时，项目在运营过程中如果出现一些特殊事由，导致项目公司无法正常运营，公司目的无法实现，进而导致项目合同目的无法实现，这也可以导致解散项目公司的事件发生。  

下面，关于可能出现的PPP项目公司依法解散的情形具体分析如下：

一  政府方介入导致项目公司解散：

PPP项目公司的经营范围针对的是PPP项目的建设、运营及维护，且该内容涉及地方基础设施建设、公共服务领域，属于公共利益范畴。为保证公共利益的实现，在PPP项目合同中会约定政府方对于项目公司的强制介入、接管的权力，从而保证PPP项目所涉及的公共服务质量不受损害。所以，政府方的强制介入权是PPP公司的重要特征之一。

(一)项目公司未违约情形下的介入。

1.政府方可以介入的情形。

为了保证项目公司履行合同不会受到不必要的干预，只有在特定的情形下，政府方才拥有介入的权利。常见的情形包括：

（1）存在危及人身健康或安全、财产安全或环境安全的风险；

（2）介入项目以解除或行使政府的法定责任；

（3）发生紧急情况，且政府合理认为该紧急情况将会导致人员伤亡、严重财产损失或造成环境污染，并且会影响项目的正常实施。如果发生上述情形，政府方可以选择介入项目的实施，但政府方在介入项目之前必须按 PPP 项目合同中约定的通知程序提前通知项目公司，并且应当遵守合同中关于行使介入权的要求。

2. 政府方介入的法律后果。

在项目公司未违约的情形下，发生了上述政府方可以介入的情形，政府方如果选择介入项目，需要按照合同约定提前通知项目公司其介入的计划以及介入的程度。在政府方介入项目后，仍无法改善上述情形的，则有权终止项目合同，终止项目，进而解散项目公司。

(二)项目公司违约情形下的介入。

如果政府方在行使监督权时发现项目公司违约，政府方认为有可能需要介入的，通常应在介入前按照 PPP 项目合同的约定书面通知项目公司并给予其一定期限自行补救；如果项目公司在约定的期限内仍无法补救，政府方才有权行使其介入权。

政府方在项目公司违约情形下介入的，如果仍然无法补救项目公司的违约，政府方仍有权终止项目合同，终止项目，进而解散项目公司。

二  社会资本方解散项目公司：

PPP项目公司因PPP合同而成立。社会资本方作为合同一方主体，基于合同法的权利义务均等原则之规定，也具有依据《公司法》解散公司的权利。比如：如果出现如下情形，社会资本方可以股东名义提出解散项目公司：

1. 未按合同约定向项目公司付费或提供补助达到一定期限或金额的；

2. 违反合同约定转让 PPP项目合同项下义务；

3. 发生政府方可控的对项目设施或项目公司股份的征收或征用的（是指因政府方导致的或在政府方控制下的征收或征用，如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用，则可以视为政治不可抗力）；

4. 发生政府方可控的法律变更导致 PPP 项目合同无法继续履行的；

5. 其他违反 PPP 项目合同项下义务，并导致项目公司无法履行合同的情形。（例：政府方代表股东与社会资本方股东意见相左，导致项目公司无法产生运营决策，进而影响项目公司的而正常运营。）

发生政府方违约事件，政府方在一定期限内未能补救的，项目公司中的社会资本方可以行使管理权和控股权。通过公司章程规定的权利，要求终止项目合同，进而解散项目公司。

其次，项目公司可能面临破产风险。

根据破产法的规定，项目公司的破产主要是因为资不抵债。PPP公司是否会出现资不抵债的法律后果，这是一个核心问题。现阶段，PPP项目公司的分类主要基于项目类型分为三类，即：因公益项目、经营性项目和准经营性项目组建的PPP公司。一般来说，PPP公司的对外债务主要来源于如下几方面：①融资贷款②相关合同（建筑工程、原料采购、委托运营等）。而项目公司的收益来源主要是：①使用者付费②政府付费③可行性缺口补助。其中，公益类项目基本属于政府购买，经营性项目和准经营性项目，除非经营性收入可以持平投入成本和合理回报，否则如果出现不足仍需要财政补足。如果财政补贴（以后会变更为以奖代补）不能及时到位，就有可能会出现项目公司的资不抵债现象的发生，进而导致破产的法律后果的发生。

同时，当项目公司以项目收益设立担保时，采用证券、基金等形式从第三方进行融资时，如果出现项目公司解散清算，很可能导致项目公司资产无法清偿融资所带来的债务，进而导致项目公司破产。

通过以上分析，从法律逻辑上讲，PPP公司可能会面对解散和破产的问题。但是，实际上PPP项目公司是否一定会出现解散和破产的法律后果呢？从PPP项目公司的本质上来说值得讨论。笔者认为：PPP项目公司的公益性决定了解散和破产的最大受害者是公共利益，正如PPP项目公司成立之初是为了实现公共利益最大化，这个利益原则应始终贯穿PPP项目公司全生命周期的始终。如果出现危及社会公共利益，损害社会公共利益的情况发生时，为了阻止该后果的发生，PPP项目公司的解散和破产也不失为理性的选择之一。