中建政研：PPP土地资源补偿模式解析

——PPP项目土地实务之二

中建政研合伙人，恒兴永业总经理 刘松   

中建政研专家委员会委员，恒兴永业项目总监 费俊亮

当下，PPP项目在全国正如火如荼的开展，但一些项目出现了“雷声大雨点小”的境遇，项目难落地、难找到融资平台、难找到社会资本参与等，究其原因在于该类项目一般属于非经营性或准经营性项目，项目没有或没有足够的收益回报。政府作为PPP项目的实施主体，给予项目合适的补贴与补偿，将是项目顺利开展的关键。

一、PPP模式

PPP ( Public-Private Partnerships)，即“公私合作伙伴关系”，是公共部门（通常为政府部门）和私人部门（社会资本）为提供公共产品和服务而形成的一种长期合作关系。

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），PPP项目主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，如燃气、供电、供水、供热、污水、垃圾处理及保障性安居工程等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

二、PPP项目资源补偿

据以上PPP主要集中领域，看出PPP项目具有公益性强、投资大、回收周期长等特点，甚至仅靠项目自身不能收回投资成本，尤其是那些非营利性、准经营性项目。

PPP项目能否顺利实施，关键是有无社会资本参与，社会资本以追求投资回报为根本，如果项目在经营期没有合适的收益资金流，投资回报率过低，将影响社会资本的积极参与性，甚至导致其退出基础设施和公用事业领域。

PPP项目大部分是非营利性、准经营性项目，针对这些投资回报少，不能覆盖成本和收益的项目，财政部和发改委都有相关政策支持补贴和补偿。

财金[2014]76号文强调：“对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴。”

发改投资[2014]2724号文提出：“对于涉及中央定价的PPP项目，可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。”

收益即财富的增加，不仅指货币收益，又可以指声誉提高、潜在收益等非货币形式的收益。政府可以通过在货币与非货币收益形式上对项目直接或间接补贴或补偿，即对项目进行资源补偿，以达到项目预期收益，推进项目开展实施。资源补偿是指将准经营性/非经营性项目和与之紧密联系的经营性项目的建设和运营捆绑起来“搭售”，这类捆绑的项目又称为资源补偿项目(Resource Compensate Project，RCP)。该“资源”不仅指土地、旅游、矿产等实物资源，还包括物业、广告、餐饮等经营资源，还有声誉等无形潜在收益。

需要注意的是，资源补偿作为PPP项目之外的补偿形式，其不能捆绑于项目之内，是针对那些靠本身无法满足成本和收益的项目，给予适当的资源补偿，以满足项目公司通过合理合法渠道获得预期收益。

（一）嫁接有形资产，增补收益来源

对于非经营性和准经营性PPP项目，政府可以为该项目配补适当的资源开发、配套服务及副产品，从而克服因项目收费困难或收费不足造成收益过低的难题，即所谓的有形公共资源供给的捆绑模式或联合供给模式。

1、授权资源开发权，增加项目收益

政府以对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目周边一定数量的资源（如土地、旅游、矿产资源）的开发权出让给PPP项目公司，以捆绑的方式提高项目公司的整体盈利能力，以确保项目投资者获取合理回报，调动投资者的积极性。比如市政道路和公园等无收入基础设施项目与周边关联地块捆绑开发，用周边土地产生的收益来补贴基础设施项目，达到预期收益。

2、增补配套服务，拓展收益链条

当PPP项目供给的基础设施或公用事业建成后，必需搭配相应的配套服务才能正常运转时，政府可授权PPP项目公司提供这种可以产生预期收益的配套服务，如餐饮、物业、绿化等，从而通过延长价值链创建现金流、补偿主体项目财务上的缺口。如学校、医院等公用事业项目，项目建成后，将学校、医院运营期间的配套服务项目全部交由项目公司负责，包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给，服务周期可以延长一定年限，服务费由政府支付。

3、开发副产品，增加收益来源

PPP项目公司在提供政府需求的公共产品或服务时，可以附带生产出更具经营性的副产品，如广告、建筑作品知识产权的授权使用，以弥补或增加项目本身过低的收益。如城市公厕项目，交由社会资本投资建设运营，由于公厕属于免费公益性项目，项目公司可以开发公厕外墙的广告资源，提高项目收益。

（二）配补无形资产，提高声誉价值

对于社会资本而言，能够为其自身增加收益、为其发展提供支持的不仅单指货币形式的收益，还可以是提高知名度、潜在收益等非货币形式的。如丰田汽车公司曾捐赠350万元人民币在天津建造过街天桥，命名为“丰田桥”，虽然丰田桥无法产生任何直接现金收益，但丰田汽车公司通过得到该桥的冠名权，收获了巨大的隐性声誉收益。

上述PPP项目资源补偿，其中资源开发权利补偿比其他形式补偿，有着更为直接，更能快捷带来经济收益的优势，而土地资源能否作为项目成本收益补偿，也是当前业界关注的焦点。

三、土地资源补偿模式

根据现行法律法规，及已有PPP项目经验，本文总结两种PPP项目土地资源补偿模式，分别为：土地一二级联动开发和土地综合开发。

（一）土地一二级联动开发

土地一二级联动开发，指土地、房屋两级市场联动开发，即从事土地一级开发的片区、园区开发企业通过一定的方式参与甚至主导二级开发。一二级联动开发对于企业而言：（1）节约成本。由于土地成本可控，可以节省开发建设成本，据统计，一二级联动能省开发成本近10%，甚至更多；（2）熟悉项目状况。从事一级开发的开发企业比其他企业更熟悉整个开发项目用地的状况，在人力资源、土地开发状态、拆迁遗留问题、工程进度要求等方面更有优势。对于政府而言：（1）解决一级开发资金不足的问题；（2）不会出现土地供应不出去的情况。

针对一级土地开发及园区开发PPP项目，可以通过招拍挂程序实现一二级联动开发，具体操作如在招拍挂文件中为企业量身定做设置一些苛刻条件、通过虚增土地成本、设置拆迁遗留问题等方式增加中标难度，以及在地块内预先建设规划技术指标条件所要求的辅助设施、配套设施等；一二级联动开发可以通过一些方式实现，但应该看到会存在一些法律风险：不正当竞争嫌疑、串标嫌疑、联合体投标权利义务难以界定等风险。

（二）土地综合开发

《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发[2013]33号文）及《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）都强调要盘活铁路用地资源，鼓励新建铁路站场实施土地综合开发利用。

33号文强调：“支持铁路车站及线路用地综合开发。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。符合划拨用地目录的建设用地使用权可继续划拨；开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的，应当依法办理出让手续。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。”

37号文针对土地综合开发，提出了详细措施：

1、盘活现有铁路用地

以现有铁路站场及周边地区相关规划为依据，支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得的划拨用地进行综合开发，可分层设立建设用地使用权，提高利用水平。

2、鼓励新建铁路站场实施土地综合开发

明确土地综合开发项目与对应铁路站场、线路工程要一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设，要合理确定综合开发用地边界。

3、完善土地综合开发的配套政策 

编制土地综合开发相关规划，完善综合开发用地的供应模式，并对综合开发用地指标予以计划单列，完善相关工程的建设标准规范。

4、加强土地综合开发的监管和协调 

统一联建的综合开发用地要向国土资源部进行备案，要与国土资源部门签订土地综合开发利用协议，相关政府部门要加强建设管理。

通过33号文和37号文，可以发现几大亮点：

1、政府对企业参与土地增值收益开始让渡 

铁路运输企业依法取得的划拨用地因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》，以及分层设立的建设用地使用权，可依法采取协议方式办理用地手续。通过土地协议出让方式企业可以适当获取土地增值收益。

2、土地增值收益得到增加

利用铁路用地进行地上、地下空间开发，在符合规划的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。分层设立土地使用权提高了土地容积率，增加了土地增值收益。

3、整体出让，捆绑招标

新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标。

4、整体出让，可设招标壁垒

新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。

土地综合利用开发实质是：建立了铁路等基础设施建设获得土地资源补偿的机制、探索了轨道交通导向型土地综合开发模式、调整了土地增值收益在国家和投资主体之间分配。

四、小结

从1979年全国农业区划委员会下设土地资源组，到1986年国务院成立国家土地管理局，再到1998年国务院组建国土资源部，土地管理部门逐步完善升级，颁布了一系列土地管理政策法律法规，建立了一整套土地管理体系，以达到土地资源管理目标，即坚持最严格的耕地保护制度，加强土地用途管制，节约集约利用土地，推动土地资源综合利用。土地资源从单一功能定位向综合利用开发方向转变，发挥最大效益。

土地资源补偿作为资源补偿的一种形式，将在片区、园区开发类PPP项目中起到重要作用。PPP项目推行土地资源补偿依然需要在当前土地管理政策框架下执行，而一些项目实施土地资源补偿措施时，会存在一些风险，与现有土地政策法律法规存在冲突和矛盾。政府、社会资本及其他项目参与方，为推动项目的顺利开展实施，则需政府牵头，各方积极配合，充分理解当前土地政策改革方向，积极探索出更有利于PPP项目的政策，以保证项目资源补偿的合理合法有效可行。