PPP模式应用于城市地下综合管廊工程的问题解析五

——综合管廊工程实施工程总承包的可行性分析

中建政研信息咨询服务集团

宋志宏 梁舰 冯海忠 黄思雄

摘要：2016年3月3日财政部、住房城乡建设部印发《2016年地下综合管廊试点城市申报指南》，《申报指南》将综合管廊是否积极采用EPCO管理模式作为重要的评审条件。中建政研信息咨询服务集团对已经列入财政部试点的项目进行了调研。调查显示，截至目前尚没有一个综合管廊项目能够按EPCO合同格式落地。本文就PPP模式下的综合管廊工程实施工程总承包的可行性展开分析。

关键词：综合管廊  EPCO 风险 PPP

2016年3月3日财政部、住房城乡建设部印发《2016年地下综合管廊试点城市申报指南》（下称《申报指南》），《申报指南》中对申报试点城市的重要评审条件作出详细规定，把“综合管廊工程积极采取设计采购施工运营总承包（EPCO）、实现地下综合管廊项目建设运营全生命周期高效管理的模式列作首选模式”作为重要评审条件之一，说明管理层针对城市地下综合管廊项目的建设管理方式已形成了高度一致的认识。

就PPP模式下综合管廊的建设管理方式这个课题，中建政研信息咨询服务集团对已经列入财政部试点的项目进行了调研。调查结果显示，在前两批试点项目中，由于对综合管廊工程特点的把握不够充分以及习惯于传统的市政工程建设管理方式，所以就政府采购和建设管理而言，大多数地方政府的实施方案都是沿用了“设计+施工总承包”的方式，并在实际招标过程和PPP项目合同架构上按此操作，以至于到目前为止尚没有一个综合管廊项目能够按EPCO合同格式落地。

因此，PPP模式下综合管廊全生命周期建设管理在实际应用中是采取管理层希望看到的设计采购施工运营总承包方式（EPCO），还是继续套用传统模式是存有分歧的，实际操作中也是有着很大距离的，有必要对此做一分析并给出建议。

本文力主综合管廊项目采用设计采购施工运营总承包（EPCO），以下拟从三个角度切入并加以分析论证。

1 EPC+O总承包项目管理的核心要义

我国从1984年引进EPC（Engineer-Purchase-Construct）概念到现在已经走过30多年了，这期间，国内工程界前辈在推动、发展、完善建设项目工程总承包事业方面付出了艰辛的劳动，做出了卓越的贡献。今天，我们在思想认识体系、项目管理知识体系、组织体系和工程总承包市场建设等重要方面都已经与国际工程总承包市场高度接轨，并已在石化、冶金、电力、煤炭、铁路等工业领域实现了良好的工程项目建设管理的综合效益。

EPC模式中的设计不是一般意义上的具体的设计工作，而是包括整个合同范围内工作内容的总体策划和协调工作，设计过程的高度交叉、快速跟进的管理艺术可以有机地将项目建设过程所涉及的采购、施工、调试的相关信息集中消化和处理，这正是提高项目管理综合效益的根本所在。采购也不是一般意义上的建筑材料设备采购，而是按照合同要求，包括项目投产前后所需要的全部材料、设备、设施等的采买、安装配合、调试配合、备品备件准备等各项工作，为项目投入运营提供保障。而与设计采购一体化的施工工作则包括了从设计到投产所需要进行的全部施工工作量以及协调增减的工作量，最终交付具备交钥匙条件的整体工程。

经对EPC+O总承包模式特点的归纳，可得出以下几个核心要义：

1.1 高效从简

这一特点主要是针对业主而言，EPC模式源于业主希望减轻建设程序的管理负荷与压力，并通过提高对总承包人的要求提高收益回报、总体风险包干，以这样的方式实现合同目的。基于这个考虑，业主的管理机构可以相对精简，而将全部工作内容交给有经验和能力的高水平总承包商来完成，这样既有利于专业的承包商发挥其管理运行效率，也达到了减少业主负担、释放业主管理压力的目的，而后者对PPP模式下综合管廊项目的政府实施机构而言恰恰是十分适宜的。

1.2 相对固定业主风险

尽管在传统的施工总承包合同模式中也有固定总价合同形式，但是由于传统施工总承包中承包人无法参与到设计中去，因此一旦发生设计变更和现场签证就需要对工程价款以及工期进行调整，实际上无法实现固定工程价款的初衷，因此绝对不可调的固定总价合同比较少见，最终往往变成暂估价加上洽商变更的合同价款形式。

而在EPC模式中，业主与总承包人签订EPC合同，把建设项目的设计、采购、施工、调试等工作全部委托给工程总承包商来实施，由工程总承包人统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控制，只要不涉及突破设定范围的业主变更，其风险均由工程总承包人承担，从而使业主风险在合同签订之初就可以得到很好地固定。大量的工程实例表明，采用EPC模式，业主的工程总价和工期风险都能得到相对很好地控制，而PPP模式下的综合管廊工程，在获得工程总价控制的基础上，还有一个方便政府付费管理的需求。由于PPP项目牵涉到政府财政支付，牵涉到地方人民代表大会对政府支出预算的审查，每个环节的办事程序都非常严谨，所以保证工程价格少做变动、保证项目按时完工投运是实现PPP项目正常回报的基本条件，承发包双方都应该为此做出努力。

1.3 总承包人高度的资源整合和协调能力

在EPC模式下业主除了提出其要求和进行质量、进度、安全、费用监管外，工程的实施均由工程总承包人负责，包括勘察、设计、采购、施工和调试等具体工作。因而原则上需要有一个对所承接项目具有高屋建瓴、全盘把控能力的总承包人，而这样的能力只有掌握了雄厚的工程设计资源（包括相应等级的设计资质、专业配备、技术人员层次设置、业绩以及健全的内部规章）的工程公司或者是具有相应资质的工程设计公司才能具备。而对于PPP模式下的综合管廊工程，因为在这之前缺乏EPCO管理的经验，所以遴选优秀的、具备设计咨询条件和具有EPCO管理经验的社会资本方成为此类项目重中之重。

1.4 相对高回报

所谓高回报是针对以项目施工图预算为参考标底的施工总承包模式而言的。EPC模式的一个重要特点就是把项目从初步设计到施工图设计的细化工作留给了总承包商，从而一方面把项目的初步设计概算总价与施工图预算总价的差值作为利润让渡给了总承包商，而另一方面也把详细工程设计及其设计风险转移给了总承包商。作为一个有能力的总承包商，他必须在遵循初步设计原则的基础上，高度发挥他的设计才能，精打细算、精益求精，并在采购、施工、调试的有机协作下才能取得他的合理收益。

1.5 合适的运营能力要求

必须特别指出的是：结合PPP模式需要，在项目建成后，总承包商还要继续承担项目在特许经营期内的运营管理。这应该说是对总承包商（或称社会资本）的一个崭新的考验。虽然在这之前，市场已经有了委托运营管理的需求并在一些有实力的企业中建立并培育了一批生产运营管理队伍，但是当时的状况是即使是同一家总承包商承担项目的工程总承包和项目运营管理，但其EPC和运营事项也是由两个独立的合同体系来调整双方利益，两个合同本身并不发生因果关系。而PPP模式项目合同则不是这样，它是将EPCO全部纳入到了项目的主体合同中，EPCO中的各项工作相互依存又彼此影响，因此对总承包商（或称社会资本）而言，他不仅需要构建强有力的生产运营管理队伍，而且要把运营管理可能出现问题的解决方案前置到设计、采购、施工的各个环节来进行考虑，这就进一步加大了对总承包商（或称社会资本）要求的深度和广度。而与此同时，当有这样的总承包商（或称社会资本）接掌项目时，业主应该是更能放心的。

2 综合管廊工程实施EPCO的基础条件

2.1 工程类型的适宜性 

城市地下综合管廊严格地说它已不再属于传统意义上的公共基础设施的范畴，由于存在廊道内部的照明、通风、排水、警示等正常使用管理要求以及廊道内敷设的各种管线的开闭、切换、压力、流量、温度、湿度、电流、电压、继电保护、管线介质流不中断检修等操作运营要求，综合管廊已成为实实在在的有着工艺操控特征的构筑物，是一个呈线性体系特征的完整的生产运营系统，因此可以把它等同于独立的工业系统来看待，这样的话，作为一个整体工程，它在建设期除了需要设计和施工外，天然具有了装备、材料采购的需求，竣工试验和竣工后试验的需求，从而形成了EPC完整的工作链。

具备EPC完整工作链的建设项目当然适用于工程总承包模式完成建造。

2.2 地下工程风险的可控性

建于城市地下的综合管廊，其地质特征和地下其他未知状况显然会对总承包商实施EPC模式构成风险。

强调地下工程风险，是源自矿业开发项目。深达数百米的矿井建设项目因其所处的特殊位置和环境，存在诸多风险因素。首先它是在大深度地下空间施工且处于矿物富集区域，地下构造相对复杂。再者，常规勘探难以达到对深层地下空间深度解析，工程施工期间一旦遇到断层、发生冒顶、透水、瓦斯爆炸等特殊灾害后，将造成巨大损失，所以我国至今没有矿井工程实施总承包的案例。

但就城市地下综合管廊来看，我国已建和准备建设的廊道其总体埋深平均都在地面标高-15米以上，这类深度属于浅层地下空间，其地质结构和特殊构造完全可以通过常规勘探予以查明，所以其风险是完全可控的。如果廊道工程采用大开挖加混凝土现浇施工工艺，那么地下因素的影响就更小了，故以综合管廊为地下工程地质风险巨大为由放弃工程总承包模式是完全不可取的。

2.3 已有承包商初步具备EPC能力

在我国石化、冶金、煤炭、电力等大的工业门类承包商中不乏有大型工矿区综合管网工程总承包的成功案例，说其初步具备综合管廊EPC能力是因为在他们以往承包的项目中还没有达到现在综合管廊的规格、规模、管线种类等较为全面和完整的工程要求，也就是说，这些承包商虽然具备项目总体控制的能力，但相对于他们所属行业以外的管线工程接触的可能并不多，其中包括专业管线工程的设计、采购和施工。

但是这些因素并不代表国内承包商无法承担综合管廊的工程总承包。EPC的优势在于，即使总承包商自己的力量难以满足项目的某些特殊需要，他也可以采取专业分包的方式化解危机，而且由总承包商进行专业分包要比业主肢解项目后的直接发包其综合效益要好得多。

毕竟，城市地下综合管廊工程尚属年轻的地下工程设施，具备类似工程总承包经验需要有一个过程，相信随着政府大力助推，具有综合管廊工程总承包能力的承包商会很快发展壮大。

3 综合管廊项目EPCO模式的困局化解途径

根据中建政研信息咨询服务集团提供的调研结果，到目前为止综合管廊工程项目还没有一个成功采用EPCO模式的实例，这从客观上反映了EPCO模式在综合管廊工程方面的应用还是有其难度的。经分析，可从以下几个方面化解困局。

3.1 核心技术机构要勇于担当

这里所说的核心技术机构可以理解为当前主导城市地下综合管廊设计市场的各主要大型市政工程设计院。

市政工程包括城市道路、桥涵；堤岸、河渠；隧道、地铁、高架、轻轨；城市给、排水及管网；城市广场、景观工程、路灯照明、电力管线的市政部分；污水处理、垃圾处理设施、园林绿化工程的市政部分；热力、燃气、通信等工程的市政部分以及其他市政公用配套设施等，从以上工程的特征和建设成品长期由政府管理的情况来看，市政工程设计机构一直难有为项目提供装置装备采购和生产运营调试的机会，因此也就无法激发设计机构创立并提升包括采购、工艺调试在内的EPC总装式服务机制，所以市政工程设计院在我国高速发展的很长一段时期内，鲜有工程总承包建树。在当下突然出现综合管廊工程总承包市场井喷式需求时，由于体制机制的制约，市政工程设计单位，包括大型甲级市政工程设计院在工程总承包方面都少有靓丽表现。他们承接的综合管廊项目大多还是传统的单一设计（即初步设计或施工图设计），既失去了难得的利用总承包盈利的机会，也无法发挥出以设计为龙头带动综合管廊采购、施工、调试一体化管理的综合效益。

基于市政工程设计单位既是综合管廊工程的行业龙头又相对缺乏工程总承包实战能力这样的窘状，建议市政工程类设计院深度整合内部资源，积极创建、培育具备EPC综合实力的体制机制，转换经营理念，率先扛起综合管廊EPCO大旗，为我国应用PPP模式建设城市地下综合管廊发挥应有作用。

3.2 激发非建筑类设计企业潜在能量

目前由住房和城乡建设部授予工程设计综合甲级资质的企业共59家。按照国家设计资质管理规定，持工程设计综合甲级资质的企业可承接我国工程设计全部21个行业的所有工程设计业务，并可承担其取得的施工总承包一级资质证书(施工专业承包)许可范围内的工程总承包业务。这些工程设计综合甲级资质企业按大类分布，市政类只有3家，而石化、电力、港航、铁路、冶金等五大行业占比达80%，所以说，真正具有综合管廊工程设计和总承包能力的企业更多的是非建筑类设计企业且他们不受资质限制。

除以上综合甲级设计单位外，还有大量的实力雄厚的行业甲级、专项甲级设计单位具有类似综合管廊工程的设计和总承包业绩，如煤炭、有色、水利等工程设计单位，虽然他们中的大多数没有市政类工程设计高等级资质，但他们确确实实具备城市地下综合管廊EPCO竞争能力，应该作为突破综合管廊工程总承包瓶颈的潜在力量得到充分重视。

如果我们希望在未来10到20年间培育出一个综合管廊行业，那么我们从现在起就应打破过去的行业壁垒，创造、提供一个适宜的综合管廊工程总承包市场环境，让有能力的总承包企业有机会参与到综合管廊建设的大潮中，开创综合管廊工程EPCO领域新局面。

3.3 政府实施机构管理理念需要革新

首先要建立打破行业垄断的概念。

城市地下综合管廊对于市政类工程而言已不单单只是个设施，它里面放置了起码三种管线，多的达到近十个种类，而且有运营维护管理的需求，因此无论是工程的广度还是要求提供服务的层级都较普通的市政工程有很大不同，部分工作已大大超出了市政工程设计单位和施工单位的能力以外，所以固守行业资质要求已不能满足客观需要，形式的发展迫使我们必须接纳行业外的有实力的社会资本介入综合管廊项目竞争。再者，根据国家总体部署，城市地下综合管廊工程将在十三五规划期间以2000km/年的速度推进建设，工程量不可谓不大。如此庞大的市场如果仅仅局限在行业内部消化，那么必然会影响总体推进计划的实现以及受市场保护导致的低能、低效，妨碍技术进步。因此必须形成打破行业垄断的高度一致的呼声。

打破行业垄断的具体表现形态就是在政府采购环节适当设定资格预审门槛，摒弃不合理的限制性要求，如工程设计综合甲级资质、市政工程壹级施工总承包资质等。

其次是正确把握项目前期政府方风控尺度。对项目设计的有效监管是最重要的前期风险管控环节之一。就PPP产出概念而言，我们的政府方可能会过分关注如何实现产出而非产出本身，或者说是误把目标当成了产出来控制，把项目的产出说明书搞成了目标说明书。在这种情况下，政府实施机构不仅对项目产出做了定义和要求，还担心可研、环评等审批环节的不确定性，将设计环节纳入自己主导的工作范围，认为政府方对某项工作的控制力越强其承受的风险就越低，所以出现了很多的在完成施工图设计后才将项目主导权交予社会资本的PPP项目。殊不知，这样的做法实际上是将设计风险留存了下来，政府部门不仅在设计风险发生后需承担潜在缺陷风险、绩效风险、技术落后风险、升级改造风险等带来的损失，而且还失去了利用社会资本的技术和经验优势的机会，扼杀了社会资本产出交付方式的灵活性。

在综合管廊PPP项目实操中，采用完成施工图设计后再进行政府采购的现象非常普遍，这应该理解为政府公共部门不当的风控意识导致的一个结果，这种意识不进行转变，综合管廊工程就无法实施EPCO模式。

第三是需要营造综合管廊EPCO发包的有利环境。

实现综合管廊工程EPCO承发包，政府实施机构需要创造以下几个条件：

首先，充分落实综合管廊工程“规划先行”的政策要求。由于综合管廊具有向覆盖区域提供各种管线服务的广泛性和持久性特点，因此对它进行综合规划是十分必要的，该规划原则上应该建立在当地区域性发展规划和各专业管线详细规划的基础上，故地方政府主管部门需要适时地组织编制、审批《城市地下综合管廊综合规划》，预先完成这个前期必做的工作。

其次，完成综合管廊项目初步设计及其审批。当然，在组织开展综合管廊工程初步设计之前政府部门肯定需要先期完成该项目的可行性研究并得到批复，在这基础上，政府实施机构应该把综合管廊的初步设计阶段的工作单独委托（注意：只委托项目的初步设计，项目的施工图设计纳入EPCO采购范畴），以该阶段设计成果及其批复意见作为项目产出目标并向社会资本提出要求。

再次，制订高效的综合管廊PPP项目实施方案。PPP项目实施方案是指导政府实施机构操作PPP项目的行动纲领，包括政府采购在内的完备的方案设计是保证项目高效落地的基本条件。过去一个阶段由于社会咨询机构在PPP咨询领域成熟度不够，提供的实施方案存在一些不可实施、或需要作出大的调整才能继续推进项目的问题，给政府实施机构带来麻烦。随着PPP项目咨询向专业化、精细化方向的发展，政府实施机构应严格筛选社会咨询机构，保证综合管廊这种相对特殊项目的咨询质量，实现高效落地。