中建政研：参与综合管廊工程的社会资本分析及建议-中研企课堂

中建政研：参与综合管廊工程的社会资本分析及建议

宋志宏梁舰冯海忠

国务院办公厅下发的《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》第三章第七条明确指出：鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同管理，确保项目合理稳定回报。优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位。积极培育大型专业化地下综合管廊建设和运营管理企业，支持企业跨地区开展业务，提供系统、规范的服务。

指导意见勾画了社会资本参与城市地下综合管廊建设运营的原则愿景，使社会资本进入这一全新领域有了政策方向。

经过一年多应用PPP模式建设城市地下综合管廊的探索，全国各地参与综合管廊投融资建设的社会资本纷纷涌现，其形态、成分、企业规格、企业的特长和短板等都有了相当表现，课题组通过对财政部试点项目的调研，进一步了解了目前在综合管廊工程领域内比较活跃的社会资本方，觉得在以下几个方面有必要做一下分析并对今后如何更好地发挥社会资本的作用和优势提出建议。

1 当前活跃在综合管廊领域内的社会资本简介

城市地下综合管廊工程一次性投资大、工程类型新颖、牵涉的技术面广、收益保障性差，所以在以PPP模式招揽社会资本投资建设的初期，并不被看好，大家观望情绪浓厚。

但是由于2015年国家宏观经济环境是调结构、去库存，整体社会投资疲软，使得大量的建筑施工企业出现资产闲置、产能过剩现象。就在此时国家推行PPP模式建设运营城市公用基础设施，为施工企业提供了新的市场。遗憾的是，由于大多数施工企业对PPP的概念缺乏了解，真正敢于涉足的多是大型国企，尤其在综合管廊这样的项目上，基本都是央企在参与。

从课题组对财政部综合管廊试点项目的调查来看，已经签约或正在与政府方进行合同谈判的社会资本主要有中国建筑股份有限公司及下属单位、中国中铁股份有限公司及下属单位、中国铁建股份有限公司及下属单位、中国冶金科工集团有限公司及下属单位等，中交系统、石化系统、电建系统、矿建系统等非主营建筑业务的央企很少介入，一般性地方国企有很少一部分参与了竞标，但中标率很低，关键是作为社会资本一个大的组成部分--民营建筑企业几乎没有看到。

如果把承担综合管廊设计工作的企业也界定到社会资本成员体系中，则中标的基本都是市政工程类设计公司和建筑设计院。

2 制约更广泛社会资本参与综合管廊建设的因素分析

需要正视的是，上述现象某种程度上反映了PPP模式的异化。那么是什么原因造成了提供综合管廊建造、运营服务的社会资本高度集中在几个大型施工类央企之内且综合管廊设计服务提供商几乎被行业设计部门垄断呢?

2.1 PPP项目投融资要求对社会资本参与热情的影响

总的来说，在经济增速下滑的背景下，政府大力提倡以PPP模式提供城市公共基础设施建设市场，是众多施工单位热切盼望的利好消息，广大施工单位的高层领导和业务精英都亟不可待地、三番五次地接受PPP培训即可证明他们想参与的诚意和迫切感。然而，对大多数建筑施工企业来说，以全新的投融资主体的角色介入PPP项目是困扰和束缚他们的主要原因。传统的施工企业无论从机构设置还是人才配备上都还没有来得及适应当前PPP项目运作的硬件要求，总体经营理念也还没有转换过来，因此谨慎的企业领导大多会采取等一等战略，而像综合管廊这样的工程项目，动辄投资几亿、几十亿、甚至上百亿，让一家不曾有过类似经验的施工单位向未来的SPV一下子注入数亿资本金，为项目建设承担数十亿的融投资债务风险，确实是令他们感到畏惧的。就这一点来说，对规模一般的国企、尤其是民营企业，PPP项目投融资要求不咎是最大的拦路虎。

其实，即使是大型央企，他们也会对综合管廊工程前期的巨大投入和特许经营期漫长时段内的诸多不确定性感到棘手。但是采用PPP模式推动城市基础设施建设已经成为国家战略选择，PPP模式引发的"微观层面的操作方式升级，宏观层面的体制机制变革"效应必然会带动建筑领域发生重大转变。作为央企有责任率先垂范，有责任为国家发展担纲助力，为此在PPP模式建设综合管廊工程的起步阶段由央企深度参与是不足为奇的。同时，从另一个方面来看，既然是国资委所属央企，那么他投入的资金其实也就是国家的资金，与政府来投并无实质区别，这可谓央企敢于涉足综合管廊工程不便明说的原因之一。

2.2 项目实施机构对社会资本投标资格要求的影响

根据调查，综合管廊项目实施机构在发布的政府采购招标邀请中，大多对拟投标的社会资本除了提出具有营业执照、税务登记证、社保登记证等基本资格条件之外，还提出了一些特别要求，下面是某综合管廊项目招标公告中资格要求的部分内容：

•具有建设行政主管部门颁发的有效的市政公用工程施工总承包壹级及以上资质、工程设计综合甲级(或市政公用工程行业设计甲级)资质;

•具有良好的财务状况以及相应的投融资、偿债能力;截止到*年*月*日，企业净资产不低于**亿元人民币(须出具*年度经会计师事务所或审计机构审计的资产负债表和损益表);

•具有良好的企业信用,银行信用等级为AAA级(有效期内)，且近三年没有处于财产被接管、破产或其他不良状态;

•*年*月*日以来，至少应具有投资、建设和运营城市地下综合管廊工程(同一城市累计综合管廊长度不少于*公里)、城市隧道工程(单项合同中隧道工程投资额不少于*亿元)、地铁工程(单项合同金额不少于**亿元)项目(类似业绩证明材料要求具体详见资格预审文件)等。

除此以外，多个地方还私下表示希望由大型央企，甚至是央企总公司来投标。

上述投标资格要求无疑成了高门坎。

先说工程设计综合甲级资质。工程设计综合甲级资质(证书等级:工程设计综合资质甲级，Class of Certificate: Engineering Design Integrated Qualification Class-A)是我国工程设计资质等级最高、涵盖业务领域最广、条件要求最严的资质，持工程设计综合甲级资质的企业可承接我国工程设计全部21个行业的所有工程设计业务，并可承担其取得的施工总承包一级资质证书(施工专业承包)许可范围内的工程总承包业务。目前由住房和城乡建设部授予工程设计综合甲级资质的企业共59家，按大类分布，石化15家、电力14家、港航8家、铁路6家、冶金4家、市政3家，还有机械、水利、兵器、电子等行业数家。从课题组进行的电话调查情况看，综合甲级证书比较集中的石化、电力、港航等设计院参与综合管廊工程的积极性并不高，所以把设计资质要求定的过高，将会排除很多具有能力并愿意参与综合管廊项目建设的潜在社会资本。

第二说说施工资质。先看比市政公用工程施工总承包壹级施工资质更高的全国特级施工资质情况，目前全国特级施工资质企业总数313家，包括同时持有多个专业类别特级资质，共有339本特级资质证书分布在全国各地，其中按企业性质统计，央企数量最多，达到118家，占37.70%，其次是民营企业111家，占35.46%，地方国企84家，占26.48%;按专业类别统计，建筑类特级资质的企业数量最多，总数达204家，占60.36%，总数排第二、第三的是公路工程和铁路工程，分别是37家和35家，最少的是电力工程仅2家，我们所关注的市政工程为10家;从区域分布来看(不含央企)，浙江41家，占21.03%，江苏34家，占17.44%，分别排名第一和第二，80%的省级区域特级资质数量都少于10家。再看市政公用工程施工总承包壹级施工资质企业情况。据不完全统计，全国具有市政公用工程施工总承包壹级证书的企业共421家，其中中字头单位100家，主要是中铁(61家)、路桥(9家)、中建(6家)、港航(5家)、冶金(5家)等系统，地方国企和民营企业各占40%以上。从以上两类资质企业的分析可知，虽然总数高达700多家，但是能满足地方政府心理要求的不到100家。

最后来说说对企业的信誉、资产和业绩要求。总的来看，招标公告中的要求普遍高于企业申请市政公用工程施工总承包壹级施工资质时的标准要求，尤其是对综合管廊工程或类似的城市隧道工程、地铁工程的业绩方面的要求过高，可以断定很多施工企业难以具备这样的条件，因为综合管廊、城市隧道、地铁等工程都是近年来的新开发项目，有机会承揽到这种项目的施工企业毕竟是少数。

综上所述，不恰当的资格要求设置屏蔽掉了大多数社会资本，这既助推了大型央企扎堆介入综合管廊项目，同时也在某种程度上为行业保护开了方便之门。

2.3 社会资本自我认知结果的影响

北京中建政研信息咨询中心依托平台优势--为行业搭建资源与信息交流对接平台，为企事业单位提供咨询培训服务平台，为个人提供职业生涯和能力提升平台，有机会与国内众多的建筑设计、施工企业及其各层次管理人员进行多方面接触。就采用PPP模式建设城市地下综合管廊这个热门话题，我们得到了来自多渠道的信息反馈，一定程度上摸清了他们的需求、希望、困惑、甚至无奈的一些思想动态，可从他们的自我评价中获知对参与城市综合管廊PPP项目的态度和应对准备，梳理结果如下：

1)自我感觉基本具备条件的社会资本

有这种自信的多为大型建筑类施工企业。因为这些企业本身就是从事市政工程或属于市政工程的同僚，获得信息较早，内部机制调整和知识更新都较非建筑类企业先行一步，再加上企业规模较大，资金较雄厚，有资质和业绩支撑，估计容易被政府实施机构认可和接受，故此，他们对综合管廊工程大都跃跃欲试。但是他们多为单一施工型企业，对实施机构要求他们提供综合管廊运营维护服务缺乏必要的准备，企业的投融资能力也将会受到考验，所以这类企业底气还不是那么足。不过个别拥有设计资质的工程公司更加自信，他们的实力和项目的要求相对更加匹配，目前参与综合管廊的社会资本主要是这类企业，如中建系统的工程公司等。

2)非建筑类大型国企

具有施工及施工总承包一级资质(或以上)的非建筑类国企都是在国内各大行业中承担其大型工程建设任务的施工企业，他们的综合实力非常强大，均是行业内翘楚，具有区域建设的能力和业绩，是可以参与城市综合管廊建设的主要的潜在社会资本。由于国家正处于经济结构调整时期，2015年国内的建设市场发展极不平衡，工业门类建设项目多寡不一，因此他们对是否进入综合管廊业务领域的表现形态各异。对石化、电力、港航、通信等行业的大型施工企业来说，本行业新建项目和原有未完项目尚可消化他们的产能，所以在新产业布局上并不那么迫切，综合管廊业务板块没有引起他们浓厚的兴趣，主动参与较少;对铁路系统施工企业来说，因为管廊工程类型与地铁工程有相似之处，所以中国中铁、中国铁建成了当前参与综合管廊建设的主要非建筑类社会资本;而冶金、煤炭系统等施工企业面对本行业建设市场急剧萎缩，有着极其强烈的开拓包括综合管廊在内的新型市场的欲望。照讲这两个行业的大型施工企业在他们以往承担的项目中不乏大型工矿区管道工程，各方面实力足以担当综合管廊工程所有的工程任务，有的还拥有相当规模的生产运营能力，然而，不同的开拓魄力导致不同的开发结果，冶金类施工企业大胆创新，积极探索，已经在综合管廊领域占据相当份额，并形成一定的口碑，而矿山类施工企业则借口行业壁垒难破行自我束缚之举，在综合管廊方面至今还没有任何实质性的突破。

3)地方国企

无论是施工总承包特级资质还是壹级资质的地方国企，其中很多原来是中央直属后来下放到地方的，其综合实力都是很强的，他们也都做了相应的准备，试图使自己起码成为当地综合管廊项目建设的主要社会资本备选方。然而很遗憾，我们所了解的情况是，包括建筑类地方国企，在综合管廊社会资本公开招标的中标公告中很难看到他们的身影。

4)民营企业

在全国共700多家的施工总承包壹级和特级资质的施工企业中，民营企业占三分之一强，约有260多家。按照推行PPP模式建设城市基础设施的基本构想，民营企业应该是政府依托的主要社会资本，但是实际情况却是，PPP政策推行近两年了，民营企业大多仍处于徘徊和动摇中，除了PPP模式下的水务、环保等少数工程门类外很少参与，参与综合管廊工程的到目前为止还没有一例。其实就综合管廊项目而言，相当一部分民营企业是有能力承接的，他们的技术力量足够强大，他们有的已经搭建了很强的投融资平台，有的经过十多年提供项目运营服务，已经打造出了比较健全的生产运管体系，这些资源足以使他们在综合管廊建设市场具有纵横捭阖之势。但是他们普遍心存疑虑，政府过去留下的信誉污点成了他们的心理障碍，怎么平等地与公共部门合作共事也是一个痛点所在。与其贸然地冒风险投巨资，不如再等等再看看，这就是他们的应对策略。

社会资本的自我认知是一个企业对有没有必要和能力开拓新市场的基本策划成果，它会与市场的实际响应发生高频率碰撞并可能适时产生调整，但是我们发现，迄今为止，综合管廊建设市场在社会资本遴选方面正像上面分析的一样，出现一边倒现象，并且没有松动，没有能够让社会资本重新寄予希望的变化迹象，这不能不引起高层重视。

3 接受和动员更广泛的社会资本参与综合管廊工程建设的建议

3.1让技术走下神坛，打破行业垄断

要使更多的社会资本进入到综合管廊产业，首先要做的是揭开综合管廊的神秘面纱，破除技术迷信。其实，现代意义上的城市地下综合管廊工程建设在我国上世纪90年代就开始了，已经建成的上海、广州等地的综合管廊起到了很好的示范作用。从工程角度来看，综合管廊只是一个埋设于地下的线性构筑物，廊道断面的体量远小于地铁，埋深位于浅层地下空间(<15米)，而且目前大多数廊道工程采用的是大开挖加混凝土现浇的施工工艺，其技术含量并不高，技术风险基本可控，完全不需要指定综合甲级设计单位或专业甲级市政工程设计单位承担设计，也用不着使用国内顶尖的施工单位或专业市政工程施工单位来承建，倒是作为综合管廊整体之一的各种专业管线的采购、安装、调试需要综合力量较强的设计和施工队伍一揽子解决。而从这一点来说，市政工程公司可能还不如其他工业门类的工程公司更有经验。所以，基于综合管廊的工程技术特征，政府主管部门应该尊重科学，避免人为垫高技术门槛，把可能的社会资本拦在门外，以便让竞争更加充分，让行业壁垒遁形于公开、公平、公正的竞争氛围之下。

3.2 创造和谐的法制环境，打消社会资本顾虑

应用PPP模式建设综合管廊工程涉及一系列法律法规和政策问题。法律方面包括物权法、价格法、合同法、公司法、建设项目管理条例等;政策方面包括股权结构、特许经营、投资补贴、贷款贴息、加大政府投入、信贷支持、专项金融债、企业债等;牵涉到具体的操作层面来说，尤其要注重落实诸如单一管线入廊费计价、专业管线运营费计价、入廊费和运营费用的收取、政府可行性缺口补贴及发放方式等与利益直接相关的问题。

完善法制是一个渐进的过程，我们不能因为现有法律法规尚存缺漏就裹足不前。对于综合管廊，我们认为构建一个良好的PPP项目合同体系是完全可以通过努力办得到的。另外，在项目前期，应就股权结构、特许经营、投资补贴、政府投入、企业债等公私合作要素，发挥好社会咨询机构的智库作用，为政府部门提供一个科学的、能够让社会资本接受的、可操作性强的实施方案也是非常必要的。这样一来，可以让社会资本看到政府的诚意，可以打消自己的顾虑，积极投身综合管廊建设领域并发挥他们应有的作用。

3.3 转变观念，积极吸纳民营资本

在综合管廊领域，政府部门显然对民营企业怀有不信任感。这种不信任感可能主要来自两个方面，一是综合管廊一次性投资巨大，怀疑民营企业拿不出规定比例的资本金注册SPV;二是担心民营企业融资难、或者融资成本过高增加政府负担。而这两点恰恰是大型央企可以解决的。我们通过调查，大型央企的确可以满足政府实施机构的要求，及时地拿出数千万甚至好几个亿的注册资金(根据项目总投资和SPV资本金设置及社会资本在其所占比例而不同)，而在融投资方面，大型央企凭借其国资背景和信誉，可以方便地得到银行贷款。

对于民营资本这方面的相对短板，我们认为是可以通过相关设计予以跨越的。在资本金方面，结合民营资本的实有资金情况，以满足SPV注册为根本目的，可以设计出合理的SPV资本金比例及股权结构实现项目公司注册。至于融资方面，应该用好用足政府为综合管廊提供的诸多专项金融支持政策，如通过发行专项金融债、企业债、预期收益担保等筹措资金。

当然，民营资本也应该积极应对PPP模式下建设综合管廊对投融资方面的要求，尽快补齐短板，壮大实力，使政府部门在授予项目时能够放心。

4 对社会资本匹配综合管廊项目需要的几点建议

1)综合管廊工程具备实行工程总承包的基本要素要求，各社会资本应该把握机遇，快速整合内部资源，以适应工程总承包的管理需求，争取以工程总承包方式承建综合管廊，为国家节约投资，为自己赚取合理利润。

2)以施工为主导产业的社会资本应该转变观念，调整传统营销策略，适应PPP模式盈利规则。有条件的单位可以购并设计院，创建旗下综合管廊运营公司，打通EPC+运营管理的全站式服务通道，让自己在综合管廊的竞争中立于不败之地。不具备条件的施工单位也应该起码组建相当规模的综合管廊运营维护机构，与实力强劲的设计公司建立紧密联系，为构建综合管廊竞标联合体做好充分准备。

3)无论是以设计见长还是以施工见长，甚或设计与施工都很强的社会资本，都应该及早地建立自己的投融资伙伴关系，保证一旦中标能够迅速地解决项目建设资金问题。

4)为实现综合管廊PPP项目中标并达成多赢的合作氛围，主要的社会资本(总承包商或联合体牵头单位)应尽早地选择可信赖的社会咨询机构协助筹备投标事宜和准备合同谈判要点，在自身不熟悉或不适应的方面如投融资安排、股权结构设计、合同体系构建、权益处置、回报机制、运营监管、项目移交等方面依托咨询智库共同完成项目落地。