投融资平台公司转型系列之战略与业务模式选择

北京中建政研信息咨询中心 杨贺龙 刘存京

长期以来，投融资平台作为地方政府与城市发展的动力引擎，核心功能就是筹集项目建设资金。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的出台，标志着地方政府债务管理体制的全面转型。地方政府融资渠道放宽，同时将不得再通过投融资平台举债。地方投融资平台公司（以下简称“平台公司”）替政府举债的核心功能将改变，但未来作为实体经营型企业仍可以承担政府重大项目建设。因此，在政策变化和市场双重压力下，平台公司必须进行彻底的转型。这一转型，是从战略方向到经营模式、再到体制机制的全面转变，在这其中，战略方向是平台公司发展必须理清的首要问题。

一、战略定位与功能转型

平台公司的战略定位基于两个核心的战略背景。一方面，国家税收政策、城镇化发展速度、整体经济环境等因素决定了平台公司的整体发展导向；另一方面，作为地方城镇化建设的“国家队”，平台公司的转型同地方经济、政治和社会发展环境息息相关。虽然43号文明确剥离平台公司的政府融资职能，但不可否认的是，通过省级以上政府发行债券解决地方政府公共建设投资资金不足的难度将会非常大。作为地方城镇化建设的动力引擎，平台公司短期内难以被取代，它们将会以“融、投、建、管”一体化的新功能和新形态，继续在推进地方建设投资上扮演重要角色。平台公司作为地方投融资需求的产物，其转型发展离不开地方政府的支持，也脱离不了地方发展的实际，其未来的战略定位必须立足于支撑地方的城镇化建设和产业发展。因此，从根本上讲，平台公司必须顺应国家宏观经济政策的要求，通过实现市场化运作、多元化融资、一体化经营的转型持续支持城市建设发展。

二、业务模式转型

从实践来看，投融资平台公司的转型在业务模式上有三个主要方向。

第一，转变功能定位，实现“融、投、建、管”综合服务，通过纵向一体化战略，实现从投融资平台到产业链运营平台的转变，做强产业深度。

从单纯投融资到投资建设运营，从单一建设到建设运营一体化，纵向产业链一体化考验的是政府投融资公司在转型过程中应对各种项目运作、资本运营、投资、管理等各种风险的能力。在城镇化进度加速，PPP模式快速发展的背景下，平台公司进行市场化竞争的核心竞争力必须是基于投融资的产业链整合运营能力。平台公司要实现从融资主体向融投建管一体化的主体平台转变，快速整合区域内设计、工程施工、材料、运营维护等核心业务职能，打造全产业链优势。

第二，通过横向多元化战略，实现区域内多元化城市建设运营领域的横向整合，做大产业规模。

横向多元化战略，是围绕城市建设运营进行的相关多元业务整合。通过不同产业之间的资源共享和优势互补，扩大平台公司产业规模和行业影响力，推动平台公司的快速扩张。从国内转型较早的平台公司来看，部分具备相对较强实力的省级和地市级平台公司都在围绕城市建设整合地方房地产、交通、水务、市政、文化旅游、农业等相关产业资源，打造综合型的城市运营服务商。当然，并非所有的平台公司都会选择多元化发展道路，多元化产业本身也存在一定的整合难题。打造多元化的城市建设运营产业，必须从体制机制、管理模式、业务整合等多方面进行针对性设计，避免陷入“集而不团，大而不强”的多元化陷阱。中东部地区一些地方平台公司走专业化产业分工道路，形成了水投、交投、文投、城投等若干相对独立的专业性建设运营平台公司，走专业化发展道路，也取得了较好的成效。

第三，推动在相关金融业态的拓展，打造产融结合的投资运营平台。

围绕产业链发展和对金融服务的需求，通过自营、并购、参股等方式整合区域内的金融机构，获取金融牌照，形成金融业务和实体产业的互补优势，在强化自身造血能力的同时为地方城市建设提供综合性金融服务。部分地区规模较大、能力较强的平台公司甚至通过全金融牌照的整合逐步向综合性金融控股集团发展。通过在金融产业的拓展，促进实体经营和资本运营交叉融合、产业资本和金融资本相互渗透，实现良性互动发展，放大投融资功能。当然，在实际操作中，部分投融资平台公司推进产融结合的进程存在一定困难。一方面是因为作为地方政府投融资建设平台的功能定位不准，自身的资金实力不足，实体产业发展基础又较为薄弱；另一方面是因为平台公司未能从基础设施项目的投融资建设运作特点、国家的金融业监管体制和金融市场环境等方面，去深入思考自身金融产业发展的路径，影响最终效果。因此，必须对平台公司区域经济特征进行分析，探索符合自身发展实际的产融结合道路。

根据我们长期以来在平台公司转型项目中的经验，平台公司转型是一个系统工程，既涉及到战略性宏观方向的转变，也涉及到经营模式、战略路径和管理基础的具体细节。不同投融资平台公司的战略定位必须是基于战略环境和自身资源能力，在转型方向和方式上不能简单地一刀切，必须通过系统性的战略分析得出可落地的结论。