国务院总理李克强7月7日主持召开国务院常务会议，要求加快推进政府和社会资本合作（PPP）领域立法进程，以更好的法治环境更大激发社会投资活力。当前，与PPP相关的法律制度有哪些？执行中有哪些困惑？《公共采购》杂志围绕这些问题，采访了财政部条法司副司长周劲松、中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会（简称“中产委”）PPP咨询与研究中心主任梁舰、北京律协招投标与拍卖委员会主任薛起堂、西北政法大学法学院教授杨蔚林。

推广PPP模式涉及很多法律法规

《公共采购》杂志：当前，推广政府与社会资本合作(PPP)模式的法律制度主要有哪些?

财政部条法司副司长周劲松：与推广PPP模式相关的法律有很多，例如《行政法》，规范行政机关和行政管理人之间发生的一系列关联，出现的法律关系。PPP的一方是政府，不可避免地有很多行政管理关系，《行政许可法》《行政复议法》自不用说。

《社会法》主要是调整劳动关系，保证社会福利，推广PPP模式必然会涉及;《经济法》是指国家从社会经济利益出发，对经济活动实行宏观调控形成的一些规范，例如财政部门的《预算法》、《税法》、《政府采购法》等，铁路、公路、电力、土地部门的一些法律，也跟推广PPP模式密切相关。

中产委PPP咨询与研究中心主任梁舰：推广PPP模式涉及的法律法规有很多，如《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《合同法》、《土地管理法》、《招标投标法实施条例》、《政府采购法实施条例》、《企业国有资产管理法》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等。

国务院办公厅、国家发展改革委、财政部也出台了一些规范性文件，如《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》等，有很多，就不一一列举。

北京律协招投标与拍卖委员会主任薛起堂：这个问题的核心是要明确PPP项目属于政府采购的范畴，依据是《政府采购法》的规定，政府花财政性资金购买货物、工程和服务，都属于政府采购。国际上基本也是这样的观点。

明确PPP项目属于政府采购，那就适用《政府采购法》，其次还适用《招标投标法》，因为政府采购工程类项目，采用招投标方式的，就要适用《招标投标法》。值得注意的是，《政府采购法》规定“应当采购本国货物、工程和服务”，PPP项目不太一样，对国企、民企、央企和外商企业一视同仁。

西北政法大学法学院教授杨蔚林：从实务层面看，法律还是《招标投标法》和《政府采购法》。“两法打架”现象一直存在，现在推广PPP模式，让这一现象有了新的发展。用“打架”也许有点夸张，但现实中“两法”管辖范围有所重叠，各自管理体系相对严格，造成市场主体参与困难，这是不争的事实。

明确合作方式与防范风险并重

《公共采购》杂志：从PPP项目进展情况看，这些制度是否能满足实践的需要，执行中有哪些困惑?

梁舰：困惑主要有两点，一是如何定性选择社会资本方的采购行为。推广PPP模式，社会资本方往往需要承担项目的建设、运营和维护责任，在采购过程中应将社会资本方看作服务类供应商还是工程类供应商？采购过程适用《政府采购法》还是《招标投标法》？

二是当PPP项目所涉土地不在划拨用地范围内时该如何取得。在PPP项目执行中，存在项目用地不在《划拨用地目录》范围内的情况，需以有偿方式取得。同时，办理土地使用权的相关手续应在确定社会资本方后开展。依据《土地管理法》的规定，有偿使用的国有土地应以公开招拍挂的方式取得，社会资本方无法保证一定能获得项目土地使用权。

薛起堂：现在各地的PPP项目入库后，政府就开始招商引资，比方说到北京、广东开PPP项目推介会，开完会没有经过招标流程就直接签订框架协议。往后发展，意向社会资本中标，其他人就会投诉私下串通，结果无效；意向社会资本没有中标，则起诉地方政府随意签订框架协议。

还有一些风险，PPP项目前期涉及三个文件，物有所值、财政能力鉴定和实施方案。首先要考虑这是不是PPP项目，能不能通过财政承受能力评审，地方政府一年财政支出50亿元，用在PPP领域的只能是5亿元，并且是所有PPP项目加在一块儿。如果项目不能入库，就不会有预算安排。

杨蔚林：PPP项目无论如何落地，根本目的在于动员社会资本参与国民经济建设，要义在于转变政府管理国民经济的方法，即改原先的“大水漫灌”为现在的“定点滴灌”。可以说，PPP模式就是政府鼓励社会资本投资和承建公共工程，由政府对项目所提供的公共服务进行采购并作为合同对价的一种融资模式。

因此，应更多地从国际视角考虑PPP，特别是其战略意义。值得一提的是，法国政府采购法典中就包含PPP，法国理论界将其视为政府采购的一个变种方案。

立法要吸收国外经验和实践中的好做法

《公共采购》杂志：对于正在推进的PPP立法，宏观上怎么看，有哪些建议?

周劲松：推广PPP模式是一项改革，很有必要立法进行规范、引导、推动和保障。另外就是现实需要，PPP作为一个新的事物，没有专门的法律规范，有时候执行起来认识不太一致，希望通过立法统一思想。

在立法过程中怎么办？要贯彻科学立法、民主立法、依法立法的法制理念。科学立法是指既要借鉴国外的经验，也要吸取一些实践中的好做法。民主立法是指开门立法，立法不是某一个部门、某一个人的事情，是全社会的事情。立法依法就是要遵循程序，按照相关的法律要求执行。

梁舰：颁布法律是推动PPP模式规范发展的动力。建议PPP立法时，明确新法的特殊性，执行中如果出现法律适用冲突，以新法为准；新法应统一PPP项目操作流程，避免部委及各省(自治区、直辖市)之间出现流程差异。

薛起堂：推广PPP模式目前没有上位法，财政部出台《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》后，业界把它当成PPP领域的基本法。但还有六个部委的特许经营规定，所以法律制度体系不统一。

从实践情况看，国家发展改革委出了一套若干个规定，财政部也出了若干个规定，导致地方政府不知道听谁的。即便是两个部委的文件，既有交叉重合，也有规定不一致。从这个角度看，确实需要尽快为推广PPP模式出台一部法律。

杨蔚林：国家发展改革委将PPP定名为“基础设施与公用事业特许办法”，财政部将其定名“政府和社会资本合作”，确实需要进一步加强协调配合，形成政策合力。

借鉴欧盟政府采购法规，可以清晰地看出《招标投标法》和《政府采购法》原本应当调整的范围和对象。简单地说，一个管理的是生产性项目，可以向第三方收费；另一个管理的是非生产性项目，无法向第三方收费。