中建政研论PPP模式下的综合管廊初步设计

中建政研集团有限公司 宋志宏 梁舰 冯海忠

城市地下综合管廊工程的规划、设计是建设综合管廊的先导和龙头，初步设计阶段工作成果的优劣直接影响项目的建设与实施。

一、综合管廊初步设计应该体现的特点

城市地下综合管廊工程初步设计是可行性研究设计的深化，它要依据项目的可行性研究报告来确定设计原则、设计标准、设计方案和重大技术问题，结合到具体项目应注意在以下几个方面发挥好作用：

1. 清晰定义项目边界

明确设计依据、设计原则、设计指导思想，明确项目组成、工艺特点、产品方案、总图运输、原材料消耗及来源、建构筑物设计、关键管线、设备及仪器仪表选型、消防、劳动安全、工业卫生、环境保护等。

2. 勘察综合管廊沿线工程地质状况

要在初设阶段进一步勘察综合管廊沿线工程地质状况，规避地质风险并为土方工程、基础工程提供可靠设计。

3. 做好工程初步设计概算

工程初步设计概算是这个阶段完成的前期造价控制的重要文件。项目可行性研究阶段、初步设计阶段、施工图设计阶段均是项目还未实施的阶段，是项目前期投资控制的关键环节。各设计阶段形成的造价（估算、概算、预算）相互制约、相互补充，前者控制后者，后者补充前者，共同组成工程造价的控制系统。初步设计阶段的责任就是要在可行性研究估算的基础上把概算做全并且不能超过估算，这个全面且准确的设计概算应该是项目造价控制系统的关键指标，当项目业主试图自我承担设计风险时，这个指标便是控制施工图设计的重要参数，即依据施工图编制的预算不能超过初步设计概算！而当项目采用EPC建设管理模式时，它既是项目业主想要达到的总投资控制目标，又是推动承建方合理配置资源、充分释放管理能效以力争达到的项目效益目标。

4. 完成工程初步设计审查

初步设计文件系统是工程设计的重要组成部分，也是工程实施所依托的重要的系统文件，因此该文件系统应符合国家行政主管部门颁布的规范要求。初步设计文件编制完成以后应该报项目设计审查主管部门审批。工程初步设计审查的主要内容有：项目初步设计是否符合国家方针、政策和行业规章、标准的要求；是否符合可行性研究要求；是否切合实际、安全适用、技术先进可靠、经济合理等。初步设计审查是进一步优化设计的过程。

二、综合管廊初步设计承担单位的选择

在关于综合管廊可行性研究设计单位选择的讨论中，中建政研建议把具有相应综合管廊设计资质作为遴选工程咨询单位的条件之一，以期初步设计与可行性研究能高质量对接，利于项目推进。

城市地下综合管廊的设计必须由具有设计资质的单位承担。但是中建政研经对综合管廊试点城市和部分正在建设综合管廊城市的调查发现，政府实施机构在对设计单位进行招标时，大多把具有建设行政主管部门颁发的工程设计综合甲级或市政公用工程行业设计甲级作为资质条件，使得当前一个时期活跃在综合管廊设计市场的设计单位呈现一边倒的现象，即由市政工程设计院主导综合管廊工程的设计。

工程设计综合甲级资质是我国工程设计资质等级最高、涵盖业务领域最广、条件要求最严的资质，持工程设计综合甲级资质的企业可承接我国工程设计全部21个行业的所有工程设计业务，并可承担其取得的施工总承包一级资质证书（施工专业承包）许可范围内的工程总承包业务。目前由住房和城乡建设部授予工程设计综合甲级资质的企业共59家，按大类分布，石化15家、电力14家、港航8家、铁路6家、冶金4家、市政3家，还有机械、水利、兵器、电子等行业数家。从中建政研《PPP模式在城市综合管廊工程中的应用研究》课题组进行的调查情况看，综合甲级证书比较集中的石化、电力、港航等设计院参与综合管廊工程设计的积极性并不高，即使有意愿参与的铁路、冶金等综合甲级设计院也因种种原因尚没有进入实质性角色。

而就行业设计甲级资质来看，据不完全统计，我国目前有包括市政工程在内的甲级工程勘察设计单位约820家，分散在30多个行业，遍布全国各地，其中市政工程类甲级设计单位占比不足5%。

通过对上述设计资源分布分析不难发现，如果政府实施机构仍然按工程设计综合甲级或市政公用工程行业设计甲级作为综合管廊工程设计单位进入的门槛，将使综合管廊设计单位选择面大大缩小，这不仅会弱化政府采购效果，同时也把很多有能力承担综合管廊设计的企业挡在了门外，难以实现更大程度上发挥社会资本优势、共同高效建设城市公共设施的初衷。因此政府部门应转变观念，适时调整资格限制，创造综合管廊工程设计市场百花齐放的、充分竞争的局面。

当预设综合管廊工程实行EPCO建设运营管理模式时，政府实施机构应以更高的要求对承担综合管廊工程初步设计的设计单位进行遴选，即考察该设计单位是否具有工程总承包的能力和业绩。这是因为，只有具备工程总承包经验的设计单位才能站在项目顶层设计的高度、高屋建瓴地对项目进行总体策划和全面协调，其提交的初步设计成果才能成为编制施工图设计、安排项目总体计划、组织主要设备器材采购以及控制项目总投资的依据。

长期以来，由于受到行业项目特点的限制，市政工程设计机构一直难有为项目提供装置装备采购和生产运营调试的机会，也就难以创立并提升包括采购、工艺调试在内的EPC总装式服务机制。这导致了市政工程设计院在我国经济高速发展的很长时期内，鲜有工程总承包的建树。与此同时，还有大量实力雄厚的行业甲级、专项甲级设计单位具有类似综合管廊工程的设计及总承包的能力和业绩。例如煤炭、有色、水利、核工业等工程设计单位，虽然它们中的大多数没有市政类工程设计高等级资质，但它们确确实实具备城市地下综合管廊EPCO竞争实力，应该将其作为突破综合管廊工程总承包瓶颈的潜在力量进行充分引导。

中建政研由此建议：在选择综合管廊初步设计承担单位时，其资质条件以具有国家建设行政主管部门颁发的甲级工程设计证书即可（不设行业限制）。摆脱行业束缚，广招天下英才，方能开创综合管廊工程EPCO领域新局面。

三、 综合管廊初步设计阶段需要注重的几个问题与建议

1. 保持项目可行性研究的延续性，一次性完成全面设计

强调设计的完整性是因为目前综合管廊PPP项目的设计确实没有达到完整性要求。

长期以来，我国各类管线建设都是由相应专业管线机构单独承担，在管线工程的设计、施工、采购等环节所形成的技术标准、工程经验、资质条件等都呈现出高度的行业化、部门化特色，致使现在还没有一家设计机构能够承担完全覆盖廊道内多种管线的工程设计。这个问题在项目建议书阶段就出现了，到可行性研究阶段变得更具体，因此中建政研课题组特别提醒项目的工程咨询机构应在编制可行性研究报告时解决这一问题。到了综合管廊初步设计阶段，项目设计的不完整性将极大地影响综合管廊从造价、质量到工期的全面控制，影响综合管廊集约化管理效果，影响PPP模式的成败。因此，全面完成综合管廊工程初步设计是一个基本的要求。

由于可研和初设的承担单位是由政府方分别委托的，故原则上存在初步设计承担单位与项目可行性研究报告编制单位不是同一家单位的可能性。为避免个别设计单位仍套用习惯做法组织编制项目的初步设计，必须突出强调承担综合管廊初步设计的单位要保持项目可行性研究的延续性，一次性完成全部工程的初步设计。

显然，要想在短时期内迅速培育一批能够覆盖综合管廊全部工程的设计单位还是有难度的。但是我们必须朝着这个方向走，起码要培育一批敢于统揽综合管廊全部工程设计的单位作为设计总牵头人，专业设计可以采用分包制，并由总牵头人负责实施。这一方面明确了设计风险分担机制，让最有条件和能力承担设计风险的一方承担该风险；另一方面也可以让政府实施机构摆脱技术管理的重负，释放更多能量去关注其他应该关注的事项。

设计总牵头人的一个艰巨任务就是与各管线权属单位及其下设的专业设计机构的沟通。在这一过程中，政府实施机构除了加强组织协调之外，还需要建立相应的设计费用补偿机制，以解决设计分包费用突破预算可能引发的问题。

正是因为设计总牵头人与管线单位协调难度大，所以中建政研课题组建议，在政府方委托综合管廊可行性研究设计单位时，宜一并考虑继续委托其承担初步设计的可能性，以使这两个阶段的设计沟通工作在两组相同的人员中进行，减少扯皮，提高效率。

2. 注意设计的可施工性，避免返工

在以前不完整的综合管廊项目的设计中，我们对综合管廊的廊道及其附属设施关注较多，可能会忽略廊道与管线之间存在的制约关系，给项目建设带来隐忧。中建政研建议除了考察廊道及附属设施设计的土建工程可施工性之外，尤其要重视各种管线敷设及安装工程中的可施工性。否则可能会因为条块分割、各管一段而出现频繁变更的问题，有些综合管廊工程为此付出了不小的代价。

在未来的城市地下综合管廊工程初步设计中，应借助设计总牵头人的系统筹划和与专业设计分包的紧密配合，着重解决诸如：廊道内具有水平推力的大型管道支承问题、大规格管线最小转弯半径与廊道的平面设计关系问题、管线最大纵坡限制与廊道的竖向设计关系问题、管道与线缆吊装敷设施工的空间与着力设计问题、各种管线的引出及与引出口的设计关系问题等。通过一揽子统筹设计保障综合管廊安装工程的可施工性。

3. 突出综合管廊廊道与各类管线监视监控统筹设计

综合管廊的建设要与城市地下管线信息管理系统建设同步。

国内城市地下管线信息管理系统发展过程缓慢，经历了以下几个阶段：一是20世纪80年代前，各城市的地下管线资料基本是保存在管线权属单位、城建档案等部门的竣工图及相关纸质资料，整个地下管网体系信息凌乱、无动态化更新，以手工方式管理，效率低下，远远跟不上城市发展的需要。二是20世纪80年代至90年代中后期，大多数城市开展了大规模的地下管网普查工作，利用计算机辅助制图技术绘制管线分布图，并建立了计算机数据库管理系统来存储管线相关属性信息。但由于管线的空间布局和属性的信息仍然分别存储于不同系统，无法进行管线资料的统一管理和利用，管线信息化管理效率无法完全发挥。三是20世纪90年代后，地理信息系统软件的广泛应用，尤其是GIS（地理信息系统)推广应用到城市地下管线信息管理系统之后，城市地下管线信息化建设才有了突破性的发展。

广义的城市地下管线管理信息系统的建设目标是进行地下管线信息管理。它要求建成分级、分布式的地下管线信息数据库，建立公共数据交换服务平台，建立具有空间化、数字化、网络化、智能化和可视化的技术信息系统，实现地下管线信息的实时、动态管理与维护，提供地下管线信息的检索、查询、定位等服务。

狭义的综合管廊项目信息系统包括完善的新建综合管廊建设档案信息、竣工的综合管廊各类管线信息数据库、管廊及内部管线生产运营信息处理等。

因此，综合管廊工程必须在初步设计阶段清晰且完备地对综合管廊廊道与纳入廊道的各类管线进行监视监控设计，建立本综合管廊的信息系统，并为接入上层信息交换中心提供保障。

综合管廊监视监控对象包括廊道环境和纳入廊道的各类管线。廊道环境管理和各类管线的生产管理是综合管廊综合运营管理密不可分的两部分，监视监控是这对两个部分实施管理的必要手段，其集控机房应统一设置。廊道环境管理的目的是配合管线生产管理，如照明、通风；管线运营时的特别生产处置要求廊道环境管理手段要及时跟上，如给水管道泄漏时需要报警、排水。所以，综合管廊廊道环境管理和各类管线的生产运营管理要在初步设计阶段充分反映出各种需求，并对应需求全面落实工程措施。在这个方面，优秀高效的监视监控系统设计甚至可以极大地减轻综合管廊运营维护阶段的生产成本，使监视监控系统在建设和运营的结合点上发挥最佳效益。

当上述监视监控信息通过BIM技术、计算机集中控制系统进行有效的采集、分析、传输、显示、执行、存储等操作，再配合有效执行建设管理程序、完整提交竣工资料时，狭义的综合管廊信息系统建设任务才可以说基本完成。

4. 突出初步设计总投资控制概念，为后续工作创造条件

初步设计阶段完成的设备清册、概算书是项目实物采购和工程总造价控制的直接依据，而根据初步设计原则进一步编制完成的施工图则是项目工程数量和工程质量的直接控制依据，因此，工程项目的初步设计成果是后续项目实施过程的总体控制依据。

对于城市地下综合管廊工程而言，无论是在传统的设计、施工独立承包制还是EPC工程总承包制的建设管理模式下，到了初步设计环节都必须要求设计单位突破单一设计的陈旧观念，在完成必要的初步设计说明书、图纸、清册、概算、专项设计说明等技术文件的基础上，还要为项目的施工组织、进度安排、竣工试验及竣工后试验、劳动定员、资金筹措、财务评价、工程验收等相关管理服务提供信息，发挥好设计项目综合管理龙头的作用。

5. 尽快出台综合管廊初步设计编制内容与深度要求的规范性文件

理论界对城市地下综合管廊工程设计是否涵盖纳入管线的内容尚存争议，单从技术角度而言，工程项目初步设计理应全盘考虑。而就人们对综合管廊初步设计所承载的期待，也需要对综合管廊初步设计的编制内容与深度要求有一个明确的说法。综观目前市场上流行的综合管廊工程初步设计说明书版本，其传递的信息显然不尽人意。所以，引导综合管廊工程健康发展的《城市地下综合管廊工程初步设计编制内容与深度要求》的规范性文件应尽快发布并执行。