作为新型城镇化的一种可选路径，园区开发PPP日益引发地方政府的关注。北京中建政研集团有限公司董事长梁舰先生接受《新理财》杂志采访时，谈及园区PPP的内涵、园区PPP推进时土地开发和基础设施建设运营、园区PPP的财政承受能力测算等内容。观点已刊登在2016年10月15日《新理财》10月刊，文章标题为《园区PPP正在路上》，全文如下： 

园区PPP正在路上

园区PPP的基础设施运营维护和产业发展服务共同构成了对园区的整体运营。正因如此，复杂、综合、系统、专业的一体化服务对园区开发运营商的资源整合能力、资本运作能力、综合运营管理能力提出了极高的要求。 

园区开发PPP可以说是后来居上。随着传统工业园区发展模式越来越陷入瓶颈、老的工业园区面临转型升级、多样化与专业化的产业园区对规划运营提出新要求，以及作为新型城镇化的一种可选路径，园区开发PPP（以下简称“园区PPP”）越来越受到地方政府的关注。

产业与运营是核心

  据济邦咨询公司联合园区中国发布的《园区开发PPP模式蓝皮书》（以下简称《蓝皮书》）显示，截至2016年5月底，在财政部PPP项目库中，园区开发项目达到249个，占到第三大类片区开发类项目总数的48.16%。合作内容也非常广泛，包括规划设计、土地开发、基础设施建设、基础设施与配套服务运营、产业招商运营与发展等。由此可见，在PPP模式下，社会资本将会承接传统模式下政府的大部分工作。传统模式下，政府处于绝对主导地位，一般土地整理、基础设施建设等项目通过BT模式交给社会资本。发展至今，这种模式的弊端日渐显露，如规划不合理、土地资源利用率不高、同质化严重、产业聚集度低、产业与周边地区的联系性与协同性不强等。而且在当前经济下行、财政收入下滑的形势下，政府也越来越难以仅凭自有资金推动园区开发。这给地方产业经济长期发展、居民就业等带来诸多不利影响，因此有必要引入社会资本，来共同推动园区建设发展。虽然发展快，但目前园区PPP仍在摸索中，尚无统一的定义或界定。北京中建政研集团有限公司董事长、北京中建政研信息咨询中心主任梁舰认为园区PPP有两种理解，一种是指整个园区的建设运营，包括产业规划、招商引资、土地一级开发、配套设施建设运营等，类似华夏幸福基业股份有限公司（以下简称“华夏幸福”）综合开发的固安产业新城项目；第二种是指采用PPP模式整体打造基础设施和公共服务，提升园区的配套功能，可以理解为仅指土地一级开发及园区配套设施建设运营。园区中国控股执行董事梁椿则将园区PPP分为增量类和存量类两种项目。所谓增量类PPP，是指社会资本依托土地与政府合作，把土地一二级联动开发、基建项目、招商引资等进行集成。产业新城、特色小镇等多是此类项目。所谓存量类PPP，是指一线城市、省会城市等的旧城开发改造、园区与城市更新等项目。此类项目更看重创新产业和业态的导入，以及对传统产业的升级转型。

无论从哪种理解出发，园区PPP都是围绕产业所进行的一系列投资运营活动，总项目下还包含着若干二级、三级子项目，因此在业内人士看来，园区PPP中社会资本的准入条件非常高。《蓝皮书》就指出，园区PPP的运营维护行为不再针单个基础设施，其基础设施运营维护和产业发展服务共同构成了对园区的整体运营。正因如此，复杂、综合、系统、专业的一体化服务对园区开发运营商的资源整合能力、资本运作能力、综合运营管理能力提出了极高的要求。

梁椿更是提出，园区PPP是运营加建设，即在运营的基础上进行建设，而不是先建设后再来考虑怎么运营。“首先要确定社会资本对园区公共服务的提升和运营的实效怎么体现，再来谈在这个目标之下，如何推进建设和投资。”

但就园区PPP的推进情况看，更多还是土地开发和基础设施建设运营。梁舰解释说，这是因为按照目前的政策和法律规定，这类项目更具有可操作性。中国投资咨询责任有限公司产业咨询与投资事业部总经理杨宁也指出，一些政府还是在延续之前的做法，不仅是园区，还包括养老、医疗等项目，多是由社会资本负责设施建设、一些附属设施以及后勤方面的运营等，主体运营管理或仍由政府主导，或仍延续原来的方式，导致很多项目还停留在基建投入层面。“这并没有真正把产业带动起来，不过产业本身的培育和发展需要时间，短期内可以先着手这部分工作，后期推进还需要进一步协商。”

短期回报存疑

之前园区多看重传统加工制造业、重工业，随着经济发展进入新常态，这些传统行业受到很大冲击，地方发展迫切需要导入新的产业，这对园区产业规划、产业导入和发展提出了全新的要求。

“产业不要理解得太窄，放在城市化的大背景下，特色小镇、特色乡村等都可以看做产业。”梁椿说道，“园区要打破以前的同质化，就要切实根据每个地方的优势资源、禀赋、特色、发展定位来制定园区规划，再导入相应的产业进行培育。”同时他强调，要从服务而不是投资的角度来理解PPP，园区PPP做的是产业服务和产业运营，对运营能力的要求会越来越高，建设能力、投资能力反而会次要一些。

因此，园区前期规划有必要让社会资本介入。在这一点上，《蓝皮书》的观点颇具有代表性：园区项目具有更强的综合性、系统性，合理的规划是园区未来良运作、吸引企业落户的根基，唯有社会资本真正参与到规划环节，才能发挥其主观能动性，充分利用其专业能力和前瞻眼光，优化产业规划与定位，为促进园区产业聚集效应、长期可持续发展奠定基础。

在园区PPP回报模式上也存在一些分歧。鉴于这类项目的复杂性，PPP项目的三种回报方式均包括其中，其中规划咨询、基建及运营、土地整理等多为政府付费，经营性项目则多采用使用者付费。最为特殊的是产业招商和企业产业发展服务（为政府购买服务），梁椿根据其多年园区发展经验，认为未来回报中最大一部分是产业导入、对园区的提升产生的服务等带来的收益，其远远大于土地开发整理、基础设施建设带来的收入。而且在园区PPP全生命周期，土地开发整理的回报只占到非常小的一部分，决非主要收入来源。比如华夏幸福在固安产业新城项目的回报中，规划咨询、土地整理、基础设施和公共设施建设运营四项服务一般为经审计的成本上浮一定比例（一般为10%-15 %）；产业发展服务费为当年落地投资额的一定比例（一般为45%）。除了在常规的基础设施或公共运营服务项目中是使用者付费外，主要是政府通过增量财政收入付费。

杨宁认同这种看法，但他也指出在当前经济环境下，园区产业或许需要三五年甚至更长时间才可能产生收益。若单靠产业经营收入分成，短期内社会资本可能无法实现投资收益平衡，需要有其他收入来源。这其中，就包括土地开发整理、基础设施建设运营以及产业地产等所带来收入。据了解，目前很多园区PPP项目确实都是在围绕土地做文章。

“园区PPP总投资额确实很大，但这不是要在一个时间内全部投完，是测算之后分阶段投入的。”梁椿分析了固安产业新城、宏泰发展廊坊龙河高新区、中信汕头滨海新区等项目后认为，若将资金需求与项目规模、实施路径、实施方案结合起来考量，园区PPP项目先期的投入并不会很高，“一定要从全生命周期来看资金投入安排，控制好投入的节奏。”

土地问题与授权争议

土地是大多数PPP项目绕不开的话题，园区PPP项目更是如此。正如上文所说，当前此类项目多涉及土地整理开发，或者以土地出让收入作为政府付费来源，现行土地管理法律制度、土地出让收支管理制度与PPP如何更好地衔接，引发了很多讨论。

一个广泛关注的问题是，社会资本若要取得项目土地使用权，要根据不同土地性质通过“招拍挂”、协议出让、划拨、租赁或作价入股等方式操作，其中采用“招拍挂”方式相对更多。如社会资本配置商业经营项目进行捆绑式开发的，需要另外取得所配置的商业经营项目的土地使用权，也就是说，社会资本要承担相应的土地获取风险。这对项目进展或多或少带来一定阻碍，或者会增加社会资本的资金成本。

对于这个问题，中伦（上海）律师事务所合伙人周兰萍撰文指出，首先，应当依法审查配置商业经营性项目是否有充分的法律及政策支撑，确保配置商业项目的合法合规性；其次，原则上该等配套商业项目土地使用权获取的风险应由社会资本方承担，社会资本方应当对经营性用地的取得成本进行充分的测算，并将其纳入到项目总体的现金流量平衡中，确保整个片区综合开发项目具备经济可行性；最后，应当针对社会资本未能按照预期取得配套商业项目用地使用权的情形，设计回报机制的调整方案，实现项目投资与收益的平衡。

杨宁也强调在土地问题上必须遵守国家现行法律法规。同时他指出，类似于轨道交通加物业之类的开发方式，现在比较常见，也有很多经验，通过一些技巧可以合法取得项目所需土地使用权。

另外，梁舰提出当前土地出让实行严格的收支两条线管理，会对项目运作造成一定的影响。这在本刊之前的报道中提到过，即土地使用权出让收入和支出纳入政府性基金预算管理，而PPP相关支出纳入一般公共预算支出。这两套预算之间如何衔接好，需要在操作中注意。此外，包括杨宁在内的诸多业内人士还指出，有必要及时了解当地城镇总体发展规划、土地供应计划、不同省市和不同行业的用地政策等，留意这些与可研报告是否相符合，以免因与城市规划和工地规划有出入而影响项目的推进。

另一个存在争议的问题就是园区管理权限和授权问题。许多园区都由管委会管理，而管委会不是一级政府，没有自己的人大，但又有相对独立的财政。“那么，在进行财政承受能力论证时，是以园区自身财政承受能力为测算基础，还是以园区所属政府的财政承受能力为测算基础？涉及政府付费的，付费是纳入园区财政预算，还是纳入园区所属政府财政预算？”梁舰问道。

此前华夏幸福在固安的操作模式，是从规划、建设到招商、运营全过程深度介入，相当于“二政府”。若园区PPP采用这种整体授权模式，将来一旦出现问题，就不仅是企业的经营决策失误或企业的成败，还牵涉到政府。而且整体授权的界限很难确定，权力监督也存在争议。因此，杨宁不建议目前进行整体授权，而是通过具体项目授权，不过他也认为具体细节还有待进一步摸索。

还有一个现实问题是，园区PPP动辄上亿乃至百亿的规模，所需财政支出很容易突破财政部“每一年度本地全部PPP项目从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定，从而限制PPP模式在园区开发类项目上运用。这一问题也引起了财政部门的注意。