PPP模式对土地整治行业是新生事物，其操作模式、运作流程等均具有新的特点和要求。因此，土地部门需进行深入的研究学习探讨，科学分析PPP模式用于水利、生态、市政等建设方面的成功经验，将其借鉴到土地综合整治项目的融资体系中，充分发挥社会资本的项目建设、管理及融资优势，重塑土地整治投资格局。

PPP模式重塑土地整治投资格局

一、引言

为保障国家粮食安全和保持耕地总量动态平衡，我国推行土地整治政策。2016年中央一号文件指出，大规模推进高标准农田建设，加大投入力度，整合建设资金，创新投融资机制。坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，全面划定永久基本农田，大力实施农村土地整治，推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。落实和完善耕地占补平衡制度，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地，严禁毁林开垦。实施耕地质量保护与提升行动，加强耕地质量调查评价与监测。加强历史遗留工矿废弃和自然灾害损毁土地复垦利用，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益。

预计今后相当长时间内，我国需要投入大量的资金用于土地整治，目前，我国的土地整治项目融资主要依靠政府。在这种模式下，土地整治存在投资渠道单一、资金缺乏、资金使用效率不高、项目施工后效益低等问题。为了解决传统模式下资金短缺等问题，我国开始探索土地整治融资模式。国土资源部2008年176号文《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》中明确提出，积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资本参与土地整理复垦项目。本文通过对PPP模式的探讨，以期为土地整治项目融资渠道单一、资金有限的问题提供新的解决思路。

二、PPP简介

PPP是英文Public-Private-Partnership的简写，PPP在我国官方又被称为“政府和社会资本合作模式”。根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）的规定，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益分享、风险分担及长期合作关系”。

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）的规定，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。

十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），PPP项目主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，如燃气、供电、供水、供热、污水、垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

三、土地整治运用PPP模式

（一）土地整治运用PPP模式的意义

《国土资源“十三五”规划纲要》指出，“十三五”期间，耕地保有量在18.65亿亩以上，基本农田保护面积在15.46亿亩以上，建设占用耕地在2000万亩左右。完成永久基本农田划定工作，确保耕地数量基本稳定，质量有所提升。国土部门与发展改革、农业、财政等部门通力合作，确保建成高标准农田8亿亩，力争10亿亩，土地整治补充耕地2000万亩以上，完成750万亩历史遗留矿山地质环境治理恢复任务。

目前土地整治资金融资主要来源于政府，其资金来源也是以新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费等行政事业性收费为主，财政资金依赖程度高。政府财力有限加上信贷从紧，土地整治融资难的问题将进一步凸显。地方政府迫切需要寻找一种新的融资模式。随着包括土地储备贷款在内的地方债偿还高峰的到来，地方政府已深切感受到加快推进PPP模式的迫切性。

《国土资源“十三五”规划纲要》指出完善政府与社会资本合作模式（PPP）用地政策，支持创新融资模式。探索完善负面清单和特许经营条件下的土地供应政策。

开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

（二）土地整治PPP模式

目前，上海、重庆、河南、山东等地率先开始把PPP引入土地整治，主要集中于土地综合整治、土地一级开发、补充耕地项目、城镇化建设等方面。开展了上海郊野单元土地综合整治PPP项目，以土地综合整治为核心，通过郊野单元规划编制，城乡建设用地增减挂钩项目，推进新型城镇化工作。重庆市在土地一级开发整治中引入PPP投融资模式，启动广阳湾国际生态智慧城和钓鱼嘴半岛两个土地一级开发整治PPP项目。河南省南阳市南召县将PPP模式理念运用到补充耕地占补平衡的项目运作中，开展了太山庙乡补充耕地PPP投资权项目。

章丘市黄河镇新型城镇化项目把PPP模式引入土地综合整治，采取整建制镇推进的方式，通过建设用地增减挂钩项目和土地整治，节约用地，让广大群众住进教育、医疗、养老等配套设施齐全的新型社区，整理出来的土地，则通过土地流转实现规模化经营，用农村新增耕地促进产业导入，如现代农业产业、加工制造业、文化旅游产业、社区新能源光伏发电等新兴产业。

四、土地整治引入PPP模式应关注的问题

（一）政府方需转变角色定位

对地方政府主体而言，需要对投融资体制和管理制度进行改革创新，重点对其职能进行改革，并对其角色定位进行转换。在传统的土地整治工作中，政府作为主管部门，担负着主导者的角色。而在PPP模式下，政府需要逐步转变其角色，转变为合作者、协调者，同时又是监督者和指导者。因此，地方政府及其相关部门必须改革其职能，提高其宏观预测、项目识别、可行性论证、统筹协调、监督管理等能力。

（二）项目模式的识别

土地整治项目类型很多，包含高标准基本农田建设、补充耕地项目、农村建设用地整治、土地复垦、土地一级开发、土地综合整治等，但是哪些项目适合采用PPP模式，还需要经过充分科学的项目识别来判断。政府在进行识别筛选PPP项目时应不仅要考虑本地区的经济、社会发展前景及现有的经济、资金实力等情况，同时还要充分考虑项目的特点，地区发展前景、土地市场供求状况，做好项目的识别，经过充分的研究来论证决定是否适合采用PPP模式。

（三）社会资本的选择

选择适宜的社会资本是PPP模式的一项重要内容。在土地整治PPP项目中社会资本的选择，社会资本应该拥有强大的资金实力，对项目所需的资金具有持续融资能力。除此之外，还要对其相应资质，土地方面的项目的从业经历、技术水平、项目的管理水平、经营水平、诚实守信的品质等进行综合考量。比如土地一级二级联动开发项目或者片区开发项目，除了其土地一级开发能力外，还要对其土地集约经营能力、片区综合开发能力、综合产业化能力等方面予以综合考虑。

（四）社会资本需加强专业素养

将PPP模式引入土地整治项目，由于土地整治项目涉及方面很多，项目可行性分析内容多、调研论证复杂、征地补偿对象范围广、项目投资周期长、运营管理复杂、投入收益回报率相对不高等因素，对社会资本的企业资金实力、技术人才能力、项目运营能力、投融资运作能力等提出了更高的要求。这将促使社会资本不断提升企业专业素养，聘请专业的中介公司提供咨询服务，应对土地整治引入PPP项目所带来的各种挑战。

（五）利益共享

政府不以利润（分红）为唯一目的，还要对社会资本可能的高额利润进行控制，避免项目暴利或亏损，使社会资本取得相对平和、长期稳定的投资回报。通过实行项目的政府补贴动态调整机制，在收益偏低情况下通过增加补贴来保障社会资本不亏损。通过建立政府与社会资本共同参与整治的机制，确定项目整治总成本与收益之和最低为中标条件，按合同约定依法享有各自应得的收益。

（六）项目收益模式的扩展

目前的土地整治PPP项目主要以土地一级开发、补充耕地和城镇化、土地综合整治项目为主，不同的土地整治项目类型，其项目收益模式不同。比如高标准基本农田建设项目，项目收益主要以财政补贴为主，而土地一级开发或补充耕地项目的收益模式主要是以土地出让收入或补充耕地指标收入为主，其中可经营性的收入很少。对社会资本而言，相对于前期巨额的资金投入，收益偏低，吸引力不足。

针对这一问题，政府应该转变思路，可通过土地整治与经营性项目的整体开发，使土地整治项目通过土地综合开发、农业产业化项目或城镇化项目相结合等方式来提高项目收益，以实现长期效益与短期效益的结合，增加对社会资本的吸引力。

（七）风险共担

在设计项目风险机制时，应考虑双方风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，追求整个项目风险最小化的管理模式。同时综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

需要建立一套行之有效、规范可行的风险管理办法，建立健全相关的土地整治PPP项目法律法规，培养PPP项目需要的风险管控能力，有效降低项目的各种风险，预防政府不好管、不便管和不愿管的问题发生。同时要明确项目后期管护责任、耕地用途不可变化、新增耕地的租金支付等问题。

（八）加强监管

政府方作为监管者，需要加强政府的监管意识，加强项目全过程的监管。由于PPP项目牵涉土地、市政、财政、发改等多个部门，需要社会资本一个一个部门去走流程审批，导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高。在具体工作中，首先，明确PPP项目的主管部门，强化监管意识，理顺项目的操作流程；其次，建立PPP项目的审批机制，在前期手续办理上实行联审联批，简化操作程序，提高审查效率。

（九）加强学习与培训

在PPP的全生命周期中需要编制很多文本方案，包括实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、资格审查文件、采购文件、响应文件、评审文件、谈判文件、项目合同等，要求从业人员具备土地、工程、经济、金融等方面的专业知识积累。应加大PPP专业人才的培育力度，保障PPP专业人才和知识储备，强化PPP咨询机构的功能，为PPP项目提供专业化的服务。

（十）聘请专业的第三方咨询服务机构

PPP作为一种新的土地整治融资方式，有相当一部分土地整治项目决策者和专业人员对此并不十分了解，因此，需要聘请专业的PPP咨询机构，帮助政府管理决策人员了解PPP应用于土地整治项目的工作程序、运作方式、项目识别与评估、招标文件编写等知识，提供实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、资格审查文件、谈判文件、项目合同等咨询服务。

综上所述，PPP模式对土地整治行业是新生事物，其操作模式、运作流程等均具有新的特点和要求。因此，土地部门需进行深入的研究学习探讨，科学分析PPP模式用于水利、生态、市政等建设方面的成功经验，将其借鉴到土地综合整治项目的融资体系中，充分发挥社会资本的项目建设、管理及融资优势，重塑土地整治投资格局。