创新投融资体制机制，加大建设和管护投入 全面补齐农村基础设施建设短板

——国家发展改革委有关负责人就《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》答记者问

日前，国务院办公厅以国办发［2017］17号文件印发了《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（以下简称《意见》）。为准确理解和全面把握《意见》的有关精神，推动《意见》顺利实施，记者采访了国家发展改革委有关负责人。

记者：农村基础设施是社会主义新农村建设的重要内容，也是全面小康社会的重要物质支撑。请问出台这个《意见》有何重要意义？

答：党中央、国务院高度重视农村基础设施建设，特别是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务以来，各级政府不断加大以水电路信和污水垃圾处理等为重点的民生工程投入，农村基础设施条件明显改善。但受历史欠账较多、资金投入不足、融资渠道不畅等因素制约，农村基础设施建设总体上依然明显滞后，仍然是促进四化同步发展的薄弱环节，还远远不能满足现代农业发展、农民持续增收的需要。

“十三五”期间，农村基础设施建设的任务十分繁重，据行业部门估算，仅农村公路建设资金需求超过1万亿元，养护工程资金需求超过3000亿元，与此同时，巩固提升农村饮水安全保障水平、推进农村污水治理、垃圾处理等也都存在较大投资缺口，迫切需要创新投融资体制机制，进一步加大建设和管护投入，全面补齐农村基础设施发展短板。应该说，出台这个《意见》，是在农业农村领域落实《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》的重要部署，不仅有利于增进农民福祉，为同步实现农村全面小康奠定坚实的物质基础，也有利于促进农村产业发展、增强对经济增长的支撑作用。根据党中央、国务院部署，去年以来，国家发展改革委会同有关部门，在深入调研、多次召开座谈会征求各方面意见的基础上，起草了《意见》，经国务院同意以国办名义印发实施。

记者：农村基础设施涵盖范围很广，《意见》强调要创新农村基础设施投融资体制机制，其重点是哪些方面？目标和原则是什么？

答：广义的农村基础设施，涵盖农村生产、生活、生态各领域的设施，既包括农村水电路气房及污水垃圾处理等生活设施，还包括农田水利、良种、农技服务、农机装备等农业生产设施以及社会事业领域的公共服务设施、绿化美化和面源污染治理等生态环境设施。结合当前农村基础设施补短板的重点，《意见》将农村基础设施投融资体制机制创新的重点集中在农村水电路信和污水垃圾处理等五大领域。

《意见》要求，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以加快补齐农村基础设施短板、推进城乡发展一体化为目标，以创新投融资体制机制为突破口，明确各级政府事权和投入责任，拓宽投融资渠道，优化投融资模式，加大建设投入，完善管护机制，全面提高农村基础设施建设和管理水平。到2020年，主体多元、充满活力的投融资体制基本形成，市场运作、专业高效的建管机制逐步建立，城乡基础设施建设管理一体化水平明显提高，农村基础设施条件明显改善，美丽宜居乡村建设取得明显进展，广大农民共享改革发展成果的获得感进一步增强。

《意见》明确了四条基本原则：一是政府主导、社会参与。明确农村基础设施的公共产品定位，强化政府投入和主导责任，加强城乡基础设施统筹规划，加大政策支持力度。破除体制机制障碍，引导和鼓励社会资本投向农村基础设施领域，提高建设和管护市场化、专业化程度。二是农民受益、民主决策。发挥农民作为农村基础设施直接受益主体的作用，引导农民和农村集体经济组织积极参与项目建设和管理，推动决策民主化，保障农民知情权、参与权和监督权。三是因地制宜、分类施策。充分发挥地方政府和投资主体的积极性，探索适合不同地区、不同基础设施特点的投融资机制。兼顾公平与效率，实施差别化投融资政策，加大对贫困地区的支持力度。四是建管并重、统筹推进。坚持先建机制、后建工程，合理确定农村基础设施投融资模式和运行方式。推进投融资体制机制创新与建设管护机制创新、农村集体产权制度改革等有机结合，实现可持续发展。

记者:长期以来，农村基础设施主要依靠政府和农民自身投入，吸引社会资本难度较大。《意见》在构建多元化投融资新格局，健全投入长效机制方面有何举措？

答：为构建多元化投融资新格局，健全投入长效机制，《意见》在明确政府投入和主导责任、完善财政投入稳定增长机制的同时，提出要创新政府投资支持方式，加大金融支持力度，建立政府和社会资本合作机制。一是健全分级分类投入体制。明确各级政府事权和投入责任，构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、县级负责的农村基础设施投入体系。对农村道路等没有收益的基础设施，建设投入以政府为主，鼓励社会资本和农民参与。对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入。对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以企业为主，政府对贫困地区和重点区域给予补助。二是发挥政府投资的引导作用。采取直接投资、投资补助、资本金注入、财政贴息、以奖代补、先建后补等多种方式支持农村基础设施建设。支持各地通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念，大力推进政府购买服务，创新农村基础设施建设和运营模式。三是充分调动农民积极性。尊重农民主体地位，发挥其在农村基础设施决策、投入、建设、管护等方面作用。完善村民一事一议制度，合理确定筹资筹劳限额，加大财政奖补力度。鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设。四是加大金融支持力度。政策性银行和开发性金融机构要结合各自职能定位和业务范围，强化对农村基础设施建设的支持。鼓励商业银行加大农村基础设施信贷投放力度，改善农村金融服务。支持银行业金融机构开展收费权、特许经营权等担保创新类贷款业务。建立并规范发展融资担保、保险等多种形式的增信机制，提高各类投资建设主体的融资能力。与此同时，要切实发挥输配电企业、基础电信运营企业等主体作用，加大对农村电网改造升级、电信设施建设的投入力度。鼓励企业、社会组织、个人通过捐资捐物、结对帮扶、包村包项目等形式，支持农村基础设施建设和运行管护。

记者：由于重建设轻管理、产权不明确、管护机制不健全等多种因素，影响农村基础设施长期运行和效益发挥，《意见》在这方面有何考虑？

答：为完善农村基础设施建设管护机制，保障工程长期发挥效益，《意见》重点在以下几个方面作了部署，一是完善农村公路建设养护机制。明确将农村公路建设、养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入一般公共财政预算。推广“建养一体化”模式，通过政府购买服务等方式，引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。鼓励采取出让公路冠名权、广告权等方式，筹资建设和养护农村公路。二是加快农村供水设施产权制度改革。以政府投入为主兴建、规模较大的农村集中供水基础设施，由县级人民政府或其授权部门根据国家有关规定确定产权归属；以政府投入为主兴建、规模较小的农村供水基础设施，资产交由农村集体经济组织或农民用水合作组织所有；单户或联户农村供水基础设施，国家补助资金所形成的资产归受益农户所有；社会资本投资兴建的农村供水基础设施，所形成的资产归投资者所有，或依据投资者意愿确定产权归属。由产权所有者建立管护制度，落实管护责任。三是理顺农村污水垃圾处理管理体制。探索建立农村污水垃圾处理统一管理体制，鼓励实施城乡生活污水“统一规划、统一建设、统一运行、统一管理”集中处理与农村污水“分户、联户、村组”分散处理相结合的模式，推动农村垃圾分类和资源化利用，推广建立村庄保洁制度。四是积极推进农村电力管理体制改革。鼓励有条件的地区开展县级电网企业股份制改革试点。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电网投资业务，赋予投资主体新增配电网的所有权和经营权。鼓励以混合所有制方式发展配电业务，通过公私合营模式引入社会资本参与农村电网改造升级及运营。五是鼓励农村电信设施建设向民间资本开放。支持民间资本以资本入股、业务代理、网络代维等多种形式与基础电信企业开展合作，参与农村电信基础设施建设。加快推进东中部发达地区农村宽带接入市场向民间资本开放试点工作，逐步深化试点，鼓励和引导民间资本开展农村宽带接入网络建设和业务运营。六是改进项目管理和绩效评价方式。建立涵盖需求决策、投资管理、建设运营等全过程、多层次的农村基础设施建设项目综合评价体系。对具备条件的项目，通过公开招标等多种方式选择专业化的第三方机构，参与项目前期论证、招投标、建设监理、效益评价等，建立绩效考核、监督激励和定期评价机制。

记者：健全定价机制，对于激发基础设施投资的动力和活力十分关键，《意见》在这方面有何举措？

答：《意见》根据农村不同类别基础设施的特点，强调了以下四个方面：一是完善农村供水水价形成机制。对城市周边已纳入城镇自来水供应范围的农户，实行统一的居民阶梯水价政策。对实行农村集中式供水的，按照补偿成本、合理盈利的原则确定水价，实行有偿服务、计量收费。地方政府和具备条件的农村集体经济组织可根据实际情况对运营单位进行合理补偿。通过加强水费征收和运行维护费用补偿等措施，保障工程正常运行及日常维护。二是探索建立污水垃圾处理农户缴费制度。鼓励先行先试，在有条件的地区实行污水垃圾处理农户缴费制度，保障运营单位获得合理收益，综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素，合理确定缴费水平和标准，建立财政补贴与农户缴费合理分摊机制。完善农村污水垃圾处理费用调整机制，建立上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，地方政府和具备条件的村集体可根据实际情况对运营单位给予合理补偿。三是完善输配电价机制。按照“管住中间、放开两头”的原则，推进输配电价改革，严格成本审核和监管，完善分类定价、阶梯电价政策，落实好“两分钱”农网还贷资金政策，研究建立电力普遍服务补偿机制，支持农村地区发展。四是推进农村地区宽带网络提速降费。引导基础电信企业公平竞争，推动基础电信企业简化资费结构，切实提高农村宽带上网等业务的性价比，为农村贫困户提供更加优惠的资费方案。

记者：如何确保《意见》提出的政策措施得到贯彻落实？

答：为了确保各项政策措施得到贯彻落实，《意见》提出了四个方面的保障措施。一是强化规划引导作用。按照城乡一体化发展的要求，衔接协调各类规划，推进县域乡村建设规划编制，统筹农村基础设施建设布局，推动城镇基础设施向农村延伸。二是完善相关法律法规。完善农村基础设施投融资相关法律法规，依法保护投资者合法权益，维护公平有序的市场投资环境，为创新农村基础设施投融资体制机制创造条件。三是落实地方政府责任。地方各级人民政府要把农村基础设施建设管护摆上重要议事日程，统筹本辖区内国有林区、林场、垦区等基础设施建设，积极创新投融资体制机制。县级人民政府是农村基础设施建设管护的责任主体，要结合本地实际，制定实施意见，确保各项措施落到实处。四是加强部门协作。国务院各有关部门要根据本意见，按照职责分工，密切协作配合，抓紧制定相关配套措施。国家发展改革委要会同有关部门对意见落实情况进行跟踪分析和定期评估，并向国务院报告。